RUBEO II: NUEVO INTENTO POR LA REFORMA

 

El nuevo proyecto de reforma constitucional presentado por el Diputado Rubeo es similar al que ya presentara en 2018, con algunas correcciones. Es un proyecto sencillo, moderado, realizable, al que se le pueden achacar algunas faltas (en cuanto a materias habilitadas), pero al que debe reconocerse que deja un amplio margen de apreciación o discrecionalidad tanto respecto al tratamiento de los temas habilitados como al contenido y orientación que quiera darsele al nuevo texto constitucional, salvo casos puntuales.

Claro que también tiene cuestiones opinables, algunas por la mera discrepancia con los contenidos, y otras, metodológicas, de redacción, o técnicas, que pueden merecer observaciones.

Respecto de su “oportuna” aparición, diré solo esto: 2021 (además año electoral) no es año para discutir un proyecto a dos años vista. Tampoco me parece que sea posible su tratamiento dados los problemas de convivencia entre gobierno y oposición, y en medio de la presentación de una batería de proyectos de ley que pretenden modificar la constitución en la Legislatura. El proyecto de reforma le bajaría el precio a los proyectos del Ejecutivo. En definitiva, me parece que nadie festeja

Haremos un análisis del articulado con nuestra opinión personal.

Artículo 1: Declárase necesaria la reforma parcial de la Constitución Provincial de Santa Fe de acuerdo a la presente ley.

Se promueve la reforma parcial de la Constitución (art. 114), por lo que deben establecerse, entonces, las materias, temas o artículos habilitados para ser reformados, esto es, aquello que le esta permitido a la Convención revisar para determinar si es necesaria su reforma, o no, y, en su caso, en que sentido debe reformarse, agregarse o suprimirse.

Artículo 2: Temas a discutir y reformar de acuerdo al criterio mayoritario de la convención reformadora. 2.a) Establecer el contenido de las reglas de la autonomía que corresponde a los Estados Municipales que actualmente se denominan Municipios y Comunas. La duración de los mandatos de sus autoridades deberá ser la misma, así como sus facultades tributarias, normativas y políticas, asegurando la autarquía y la autocefalia. Pueden establecerse diferentes facultades mediante categorías de ciudades vinculadas a la cantidad de habitantes domiciliados en ellas, siempre y cuando no se desnaturalice la autonomía constitucionalmente reconocida. 2.b) Distribución de las bancas correspondientes a los Diputados Provinciales en su totalidad mediante el sistema proporcional. 2.c) Regulación constitucional del Consejo de la Magistratura para la selección y enjuiciamiento de magistrados y funcionarios del servicio de justicia, así como para la administración del presupuesto y superintendencia judicial, asegurando la participación de jueces, empleados judiciales, poder ejecutivo, ambas cámaras legislativas, colegios de abogados, universidades públicas y privadas con sede en la provincia y representantes del pueblo electoralmente seleccionados. 2.d) Cese automático de los magistrados judiciales al cumplir la edad de 75 años de edad, aplicable a todos aquellos que tomen posesión de su cargo con posterioridad a la sanción de la Reforma. 2.e) Establecer la laicidad del Estado Provincial, con absoluto respeto a la igualdad y libertad de cultos. 2.f) Renovación bianual por mitades de ambas cámaras de la Legislatura Provincial. 2.g) Ampliación del período de sesiones ordinarias de la Legislatura desde el 1 ° de marzo hasta el 30 de noviembre. 2.h) Reelección del Gobernador y Vicegobernador. 2.i) Regulación constitucional del Defensor del Pueblo. 2.j) Regulación constitucional del Ministerio Público de la Acusación y del Ministerio Público de la Defensa. 2.k) Nuevas declaraciones, principios, derechos y garantías, en consonancia con la Constitución Nacional y los tratados internacionales suscritos por nuestro País, no pudiendo en ningún caso reducirse el ámbito de derechos personales existente antes de la Reforma. 2.1) Mecanismos de participación ciudadana y democracia semidirecta. 2.11) Tribunal Electoral y proceso electoral. 2.m) Agilizar el trámite de sanción legislativa.

El proyecto habilita una serie de temas a ser tratados por la Convención, sin determinar, en muchos casos, contenidos precisos, por lo cual la Convención tendría un permiso “amplio” para reformar (o no) dentro de esos límites temáticos. Claro que se puede estar de acuerdo con los temas incluidos, o no, o considerar que hay algunos que podrían incluirse o quitarse. Personalmente, creo que, en algunos casos, debería buscarse mayor especificidad (caso mandatos), y agregarse algunos temas o artículos, y un “permiso extra”. Solo a modo de ejemplos, y en virtud de la trascendencia que han tomado en estos días: reforma del art. 107 (mandatos comunales), inmunidades parlamentarias, mecanismo de reforma constitucional (arts 114/115), composición bi o unicameral de la Legislatura, reelecciones acotadas para legisladores y autoridades electivas locales, y tratamiento de artículos relacionados íntimamente con aquellos temas que se habilitan (v.g. presentación del presupuesto, art. 72,8, en relación al período de sesiones, art. 110 en relación con autonomías), entre otros, lo que permitirá mantener la coherencia orgánica del texto.

Respecto del punto 2,c, “representantes del pueblo electoralmente elegidos”. Sería bueno conocer detalles. Por ahora, para ser elegidos a cargos públicos por el voto popular, solo se puede postular a través de los partidos, por lo que “representantes del pueblo”, en el sentido que se pretende otorgarle, es un eufemismo.

Artículo 3: Temas inhabilitados para reformar. 4.a) Prohíbese alterar la composición bicameral de la Legislatura. 4.b) Prohíbese incorporar la delegación legislativa. 4.c) Prohíbese incorporar los Decretos de Necesidad y Urgencia.

Esta previsión, en mi opinión, es innecesaria, por dos razones: la primera es que “En los casos de reforma parcial la Convención no puede pronunciarse sino sobre los artículos o la materia designados por la ley”, y la segunda es que si se inhabilitan o prohíben temas para reformar con esa “precisión”, no resulta claro si los temas no incluidos en la prohibición, tienen (o pueden tener) una diferente consideración.

Para más datos, el art 2,f del proyecto determina como tema habilitado la renovación bianual “de ambas Cámaras”. Difícilmente podría establecerse tal cosa, si después se consagrara la unicameralidad,

Artículo 4: La reforma de la Constitución provincial de Santa Fe se llevará a cabo a través de una convención constituida al efecto que será conformada por 69 Diputados convencionales que se elegirán conforme al proceso establecido en la presente ley.

Artículo 5: Se elegirán 19 Convencionales Reformadores a razón de uno por Departamento del mismo modo que se eligen los Senadores Provinciales. Se postularán también un suplente que reemplazará al titular en caso de corresponder. La banca de convencional reformador departamental se asignará a la lista que gane la elección de la categoría en el distrito departamental.

Artículo 6: Se elegirán 50 Convencionales Reformadores tomando todo el territorio provincial como distrito único. Conjuntamente se propondrán 30 suplentes de cada lista, intercalando ambos géneros, para reemplazar en el orden en que fueron propuestos a los titulares del mismo género cuando corresponda. Las bancas obtenidas se distribuirán de modo proporcional conforme al sistema D' Hondt.

Los arts. 4, 5, y 6 regulan la elección de Convencionales. Debería preverse el uso de la boleta única papel. No coincido con la distribución territorial ni con con la metodología propuestas, por varias razones. Ciertamente es conveniente (y así lo sostuve siempre) una representatividad armónica, política- partidaria, poblacional y territorial, además, que mejore las posibilidades de todos los habitantes y departamentos de la provincia. La “fórmula” propuesta por el proyecto parece basarse en la presentación de “dos listas” diferentes. Casi como una elección de Diputados y Senadores. El tema es que aquí se trata de una sola “categoría electiva”: Convencionales. Ir a un elección para elegir a 69 candidatos para un mismo cargo e integrantes de un mismo Cuerpo (Convención), pero por dos procedimientos diferentes (distritos uninominales y distrito único plurinominal), importaría por ejemplo una clara violación al principio de igualdad “genérico” y al principio específico de “igualdad de oportunidades en el acceso a cargos públicos”, y, con ello una clara desventaja: a- para los departamentos y ciudadanos ya desaventajados de por sí, en tanto la elección por distrito único no hace mención a la representación territorial, por lo cual esos 50 representantes podrían pertenecer solo a Rosario y Santa Fe, o solo a 5, 6 o 10 departamentos (situación que se da en Diputados); b- para partidos minoritarios o locales.

Tampoco establece, si fuera el caso, y con el procedimiento propuesto, cuantas candidaturas debería/podría presentar un partido para la categoría “uninominal”. ¿Podría presentar candidato en un solo departamento, o en dos, o varios o debe presentar en todos (art. 5)?

Considero mas razonable, y ajustado a la premisa de una nueva Constitución, con mas derechos, mas inclusiva y receptora de las nuevas realidades regionales y locales, la elección de Convencionales en por distritos departamentales, proporcionalmente a su población (sean pluri o uninominales), pues puede suceder lo que viene sucediendo en la Cámara de Diputados, donde muchos departamentos no están representados. Y si algo necesita una Convención reformadora es pluralidad (de realidades, política, partidaria, ideológica, social, económica, cultural y territorial) en su composición. Eso facilitaría ademas, alianzas entre partidos provinciales y locales en las que los partidos locales puedan presentar candidatos con expectativas.

Parece demasiada cantidad de suplentes, considerando que los propios titulares no electos fungen como tales (art. 6), y además, no esta claro el procedimiento de paridad en el art. 6 y en el 5 ni siquiera se contempla.

En declaraciones a los medios, el Diputado Rubeo habla de “diputados y diputadas constituyentes”. Según surge del texto, para su proyecto no son diputados y diputadas, sino Senadores/as y Diputados/as

Artículo 7: Conjuntamente con las elecciones a realizarse en el año 2023 para las autoridades provinciales se convocará a elección de Convencionales Reformadores incluyéndose dichas categorías en las primarias abiertas simultáneas y obligatorias, y en las elecciones generales.

Artículo 8: Las agrupaciones políticas podrán postular candidatos a convencionales reformadores o podrán abstenerse de presentar esas categorías electorales. Las agrupaciones políticas podrán presentar solamente las categorías de Convencionales Reformadores aunque no compitan en las demás categorías de la elección.

El art. 7 establece la realización de la elección de Convencionales en conjunto con la de autoridades provinciales de 2023, en P.A.S.O. y generales. Esta previsión, completada por el art. 8 y relacionada con los arts. anteriores, se convierte en obstáculo casi insalvable para la participación política en condiciones de relativa igualdad (equidad) de agrupaciones con estructuras menores, o sin representación en todo el ámbito territorial. Al estar prohibido presentar a un mismo candidato en mas de una categoría (art. 12), y teniendo en cuenta la cantidad de cargos a cubrir (provinciales, depart., locales y Convencionales), las posibilidades de participación de esas agrupaciones son casi nulas.

Ello, además, y en mi opinión, puede incidir negativamente en la calidad de las representaciones partidarias, teniendo en cuenta las categorías electivas que se ponen a consideración del electorado.

¿Un partido que no presente candidatos a cargos electivos “regulares”, esta capacitado políticamente, tiene representatividad suficiente para presentar Convencionales?

Por ello, y siempre en mi opinión, la elección de Convencionales debería hacerse solo en una elección General, en un año “no electoral”.

Por último, pero no por por ello menos importante, la cuestión de “confusión de campañas”. Una reforma constitucional, por su trascendencia, requiere de una campaña seria, información clara y precisa sobre los temas a tratar y las posiciones partidarias al respecto. El “bombardeo” de slogans y publicidades, con tantas categorías en juego, no estaría respetando el derecho ciudadano al “voto informado”.

En defensa del proyecto, en este tema, el Diputado Rubeo sostiene que al hacerse la elección en la misma fecha se evitan especulaciones sobre la reelección del gobernador, cuestión que siempre obstaculizó arribar a los consensos necesarios. En realidad, las especulaciones siempre estarán, pues al momento de inicio de la Convención, siempre habrá un Gobernador en ejercicio, y, dependiendo de las mayorías logradas y acuerdos, la discusión y las especulaciones, dentro de la Convención, se actualizan. De todas maneras, es un intento legítimo, válido, y podría resultar eficaz para superar el escollo.

Mi aporte: una cláusula expresa en la ley, que habilite (o no) al Gobernador en funciones, en caso de aprobarse la reelección, a presentarse.

No me parecen adecuados para una ley de reforma electoral,  ni el contenido ni las derivaciones del art. 8.

Artículo 9: El Tribunal Electoral de la Provincia de Santa Fe podrá disponer por acordada todo lo necesario para llevar a cabo el proceso aquí ordenado.

El Tribunal Electoral es autoridad de aplicación de todas las normas electorales y califica las elecciones de Convencionales (art. 37,7 ley 4990)

Artículo 10: Para ser candidato a Convencional Reformador se requieren las mismas condiciones que para ser Diputado Provincial, no siendo necesario ser afiliado al partido político que lo postula.

Está bien aclarar que no es necesario ser afiliado al partido que lo nomina

Artículo 11: Los Convencionales Reformadores, durante el plazo de ejercicio de su función tendrán las mismas inmunidades y prerrogativas que los diputados provinciales.

¿Remuneración?

Artículo 12: El cargo de convencional no resulta incompatible con el desempeño de ningún otro cargo, sea nacional, provincial o municipal. Ninguna persona podrá postularse en las elecciones provinciales del año 2023 en más de una categoría.

Este tema de las incompatibilidades puede traer alguna dificultad. Ya pasó en las reformas constitucionales de Corrientes y Entre Rios

Artículo 13: Concluido el escrutinio definitivo y proclamados los electos el Ministerio de Gobierno de la Provincia de Santa Fe dispondrá lo necesario para. acondicionar el lugar donde desarrollará sus funciones la Convención Provincial Reformadora.

No estoy seguro, por eso lo planteo como duda: el art. 115 establece que la ley de necesidad “debe determinar” lo relativo a la “instalación” de la Convención. ¿Ello incluiría el lugar de funcionamiento? Si así fuera, debe estar acordado en la ley

Artículo 14: La Convención Provincial Reformadora iniciará sus sesiones el día primero de marzo del año 2024 y podrá sesionar durante 120 días corridos, pudiendo ella misma si lo considera necesario extender su plazo de sesiones como máximo por 60 días más.

Siguiendo al art. 115 la ley “debe determinar” “el término de la Convención”, por lo que debería establecerse el plazo de 120 días sin el condicional “podrá”

Artículo 15: En la primera sesión la Convención será presidida por el convencional de mayor edad, evaluará las elecciones y títulos de sus miembros siendo único juez de ellos y no admitiéndose la revisión judicial de sus decisiones al respecto; incorporará a los miembros tomándoles juramento y luego procederán a elegir un presidente y 3 vicepresidentes. A continuación y sobre tablas, tratará el reglamento interno al que los Convencionales sujetaran su actuación, el que deberá aprobarse por mayoría absoluta sobre la totalidad de los miembros.

Otra duda: La Convención no admitirá “la revisión judicial de sus decisiones” respecto de la evaluación de las elecciones y de títulos ¿Es posible que la Convención tenga el poder de determinar quien ingresa o no al Cuerpo, aduciendo cualquier causa, o inhabilidad, sea previa o posterior a la elección, detrayendo facultades propias de la jurisdicción electoral, con competencia exclusiva para entender en cuestiones del contencioso electoral?. Tenemos no muy buenas experiencias en esa materia. Personalmente, creo que es un exceso de atribuciones.

Una cosa es ser juez de la elección de sus miembros, y otra muy diferente, “evaluar las elecciones”, competencia exclusiva, excluyente, e improrrogable, dijimos, de la jurisdicción electoral.

Artículo 16: Si alguno de los puntos habilitados para reformar es considerado sin necesidad de reforma por la mayoría absoluta sobre la totalidad de los miembros de la convención, quedará relevada de proceder a su tratamiento. La convención no podrá apartarse de los puntos habilitados para reformar, no podrá tratar puntos no previstos y no podrá tratar los puntos prohibidos. La violación de cualquiera de estas prescripciones será sancionada con la nulidad de la Reforma realizada sobre el punto en cuestión.

Más dudas: el art. 115 establece que “Queda reservada a ésta (Convención) todo lo concerniente a su ordenamiento interno”. Por lo tanto es probable que las mayorías necesarias para tratar un tema determinado o para aprobar cualquier cuestión, tengan que ser fijadas por el Reglamento interno y no por la ley (incluso la aprobación del reglamento). Por otro lado, ello no aplicaría al supuesto de “quedará relevada de su tratamiento”, ya que, mas allá de que se decida proceder o no a su reforma, todos los temas deben ser tratados, pues “Si vencido el plazo legal de duración la Convención no se hubiera expedido sobre todos los puntos susceptibles de reforma, se entenderá que ésta no se ha producido en parte alguna”.

Respecto de los temas “no previstos” o “prohibidos”, la distinción es de ningún efecto. Y otra duda más: la sanción por el tratamiento de estos temas. La Constitución establece que “... la Convención no puede pronunciarse sino sobre los artículos o la materia designados por la ley”, pero no establece ninguna sanción/consecuencia por el incumplimiento, como si lo hace (expresamente) en el caso de no tratarse todos los temas habilitados (sanciona con tener por no producida la reforma en parte alguna). Puede la ley establecer una sanción no prevista por la Constitución en este punto?.

Este es uno de los motivos por los cuales es preciso revisar el mecanismo de reforma previsto en los arts 114/115.

Artículo 17: Concluida la tarea reformadora y sancionado el nuevo texto, será publicado en el Boletín Oficial y en los diarios con mayor circulación de la Provincia. La nueva Constitución será jurada por todas las autoridades provinciales en un acto que al efecto convocará la Convención, la cual no necesitará mayoría para dicho evento.