ONCE PROYECTOS EN BUSCA DE UNA CONSTITUCION

"Creemos que es posible entendernos. ¡Pero no nos entendemos nunca!"

L. Pirandello (Seis personajes en busca de un autor)

Tal y como sucedió en 2022, comenzó, apenas iniciado el periodo legislativo 2024, la danza de proyectos de reforma de la Constitución de Santa Fe. Reforma que es necesaria y que viene siendo demorada recurrentemente por las Cámaras, que son quienes tienen la "llave" que puede abrir el proceso: la sanción de una "ley especial" que declare la "necesidad de la Reforma". 

A diferencia de otras veces, la movida reformista nace desde las bancas, sin injerencias directas del Poder Ejecutivo que, ya lo manifestó, dejará hacer.  Pero esta vez en las bancas hay mayorías còmodas de la alianza gobernante. Elijo creer.

Los diputados gestión 2019/2023 presentaron 10 proyectos de reforma, pero ninguno tuvo tratamiento. Otra vez, algunos de los que repiten mandatos volvieron a presentar sus mismos proyectos para evitar que pierdan estado durante este año. Y todo indica que se presentarán varios más. A los ya presentados y repetidos este año de los diputados Blanco y Ghione y la diputada De Ponti, se sumó ahora uno "modelo 2024" del diputado radical José Corral.

En total, son 11 proyectos en busca de una nueva Constitución. Muestran muchas coincidencias (mayoritarias) en muchos temas, y diferencias en varios otros. Al mismo tiempo hay proyectos que son "proclamas ideológicas", "manifiestos" que solo intentan posicionar una serie de temas 'seudo-novedosos' que, evidentemente, no tienen "destino constitucional" y otros que son realmente textos mas o menos cuidados, con ideas mas claras y sensatas sobre lo que debería cambiarse, agregarse o suprimirse. Esto, mas allá de que se pueda estar (o no) de acuerdo con algunas de las reformas que se plantean, y la forma y contenidos propuestos. Tambien, claramente, y siempre segùn mi opinión, muchos temas estan ausentes, y se verifica un grado preocupante de desconocimiento o, peor, de desinterès, por lo que dicen la Constituciòn y las leyes. Entre las propuestas, hay algunas que, sinceramente, me hacen dudar de que quienes las presentaron -y sus varios asesores-, las hayan leìdo.

Pasemos revista a los proyectos y vayamos con las coincidencias y la mención de algunas disidencias o diferencias, cuando las haya, en cada uno de los temas,  materias o artículos a tratar por la Convención.

I. Todos proponen una reforma PARCIAL del texto constitucional, excepto De Ponti que propone una reforma PARCIAL y una reforma TOTAL (?).

II. En materia de religión la gran mayoria coincide en ir hacia la laicidad o neutralidad del Estado, mientras que Ghione apunta a la libertad e igualdad religiosa

III. En materia de derechos y adecuación a la Constitución Nacional, todos los proyectos impulsan la inclusión en el texto provincial de los nuevos derechos reconocidos por la CN 94 y de los Tratados Internacionales que forman parte del bloque constitucional nacional. Puede ser considerado necesario, pero no lo es. Esos derechos y Tratados rigen para todos los argentinos sin necesidad de tener expreso tratamiento en nuestra Constitución provincial (arts. 5, 11, 14, 18, 31, 37, 41, 75,  incs. 22 y 23 CN, entre tantos otros), por lo que su "ampliación" bien podría deferirse a leyes comunes. Es cierto, tambien, que, en materia de derechos, nuestra Constitución del 62 es bastante (muy) completa.

Las Constituciones provinciales son casi excluyentemente orgánicas (art. 5 y 123 CN) y autónomas en aquellas materias en las que se han reservado y conservan poder (art. 121, CN).

Algunas otras figuras dirigidas a la protección de derechos personalisimos, o garantìas procesales que se proponen (Habeas data y Habeas Corpus), tienen consenso y más razonabilidad. Igual con el Amparo.

Hay coincidencia unánime en la necesidad de incorporar mecanismos de democracia participativa, tales como la Consulta Popular y la Iniciativa Legislativa. A favor.

IV. En cuanto a la materia específicamente institucional hay acuerdo en proponer la constitucionalización de órganos como el Consejo de la Magistratura, Defensoría del Pueblo, MPA, MPD, Sindicatura, Consejo Económico y Social, entre otros.

V. En relación al Poder Legislativo casi ningùn proyecto propone revisar (por lo menos) la bicameralidad o la renovación bienal de las Cámaras o las reelecciones "indefinidas" de legisladores.  Tampoco son todos los que ponen en discusión el tema de "fueros parlamentarios" y el privilegio de las Cámaras en cuanto a ser "juez de las elecciones y títulos de sus miembros", dos temas que han tenido una destacada (no por buena) publicidad estos últimos años.

Todos coinciden en  terminar con la mayoría automática en diputados e ir al reparto proporcional para la totalidad de las bancas y ampliar el periodo de sesiones de las Cámaras. 

Nadie propone un nuevo diseño del mapa electoral santafesino (circunscripciones departamentales para diputados, por ej.)

Algún proyecto impulsa el aumento del número de diputados según Censos, y la reducción de las edades para ser legislador.

El proyecto de Mayoraz proponìa reelección limitada para diputados y senadores (igual que el proyecto de Boscarol), revisión de los "fueros parlamentarios" y de la facultad de cada Cámara de ser "juez de  elecciones y títulos". El de Rubeo agregaba la renovación bienal de las Cámaras. Ciudad Futura impulsò repensar la conformación bicameral y propone criterios para ir hacia la unicameralidad.

VI. En lo que refiere al Poder Ejecutivo, hay coincidencias en cuanto a la reelección por una sola vez consecutiva de Gobernador y Vice, con algún que otro matiz. No consideran este instituto  los proyectos de Blanco y Giustiniani, con el argumento de que es el obstáculo principal que impide cristalizar la demorada reforma. 

De Ponti acuerda con la reelección por única vez con una cláusula de vigencia en 2031. No esta mal.

En mi opinión, una sola reelección consecutiva, con un periodo de vacancia, y nuevamente operativa, es necesaria. Y para el Gobernador en ejercicio, incluso. La voluntad popular no puede servir de excusa para demorar una reforma constitucional que hoy se torna imprescindible. Es inconcebible que se acepte sin chistar la reeleccion indefinida de Intendentes y Comisiones Comunales (sin que la Constitución lo habilite) y no acordemos una reelección para Gobernador

Respecto de la forma y tiempo de la elección, hay varios proyectos a favor de la inclusión del balotaje o doble vuelta, y algunos buscan quitar el plazo de tres (3) meses entre la realización de los comicios y el "recambio" de autoridades.

VII. Las propuestas para el Poder Judicial se centran en la Corte Suprema y es una materia "sensible" en tanto es conocida la postura del Poder Ejecutivo sobre su actual conformación. Las reformas giran en torno a la edad máxima de los Jueces, su inamovilidad y la posibilidad (o no) de lograr nuevo acuerdo para continuar en el cargo (me parece un tràmite innecesario, o cesan o no cesan), la consagración de un número impar de integrantes y el recorte de algunas de sus competencias originarias.

(Nadie repara en que la Constituciòn no le da a la Corte, en ningun momento, competencias electorales ni jeràrquicas sobre el organismo electoral. Luego la sigo)

VIII. Las modificaciones al "Regimen Municipal" apuntan a la consagración constitucional de las autonomías en todos sus órdenes (art. 5 y  123 CN), la posibilidad de dictar Cartas Orgánicas, y a la ampliación de los mandatos comunales a cuatro (4) años. En  relación a esto quiero decir que se hace necesario rediseñar el sistema electoral de Comunas y la modernización de sus Leyes Orgánicas.

La propuesta de De Ponti es "rara": los municipios pueden dictar Cartas Orgánicas y celebrar Convenios intermunicipales “con autorización del Ejecutivo”. El proyecto de Blanco reserva al Poder Legislativo "la facultad de organizar el régimen municipal de autonomía". Autonomías no tan autónomas. 

El regimen municipal de autonomía lo "organiza" la Constitución, que consagra esa autonomía y  delega facultades "constituyentes" a los municipios, a traves de las Cartas Orgánicas, que deben responder a ciertos criterios básicos constitucionales. La Legislatura solo legisla sobre el régimen "general" municipal-comunal, destinado a municipios y comunas que no puedan o  no quieran dictar su propia Carta. 

El proyecto de Corral, correctamente, introduce el tema de las autonomías y regula (muy) mínimamente  las Cartas Orgánicas. Distingue municipios de mas de 40000  y municipios de menos de 40000 habitantes. Los primeros pueden dictar su Carta Orgánica por una Convención municipal. Los segundos pueden hacerlo por mayoría absoluta de los miembros del Concejo Deliberante. Eso no es una Carta Orgánica, sino una Ordenanza municipal. 

Las Comunas no podrían dictar Cartas Orgánicas pues, en el proyecto de Corral, carecen de autonomía institucional. El proyecto establece, además, que las elecciones locales (en ambos casos) se realizan conjuntamente con las provinciales. Autonomías no tan autónomas.

Una de las facultades autónomas mas relevantes (y asi lo consideran nuestras Leyes Orgánicas) es la de "su propia organización legal y libre funcionamiento económico, administrativo y electoral" (art. 45, inc.1, LOC).

Por otro lado, el proyecto de Corral establece la reelección por una sola vez para Intendentes, pero no la reelección ni la renovación bienal para Concejales, siendo que en la normativa actual, la reelección solo está habilitada para Concejales. Tampoco establece reelección para Comisiones Comunales. En pocas palabras, elimina las elecciones de medio tèrmino (concejales y Com. Comunales). Claramente, el combate del dèficit no empieza por ahì.

Ciudad Futura impulsa la  figura del Viceintendente y dos reelecciones para Concejales.

Otro sì digo respecto de las cuestiones municipales: hay que dejar de legislar espasmòdicamente (a nivel infraconstitucional) en esta materia. Por varias razones. La primera es que si bien la autonomìa de esas "ciudades" es una deuda constitucional, no por ello es totalmente inexistente. La segunda es que ya la Corte Suprema avisò sobre estas normas intrusivas (APM c/Festram). La tercera es que tenemos leyes muy atrasadas y otras mas modernas (no necesariamente mejores) cuya redacciòn, vigencia, interpretaciòn y aplicaciòn colisionan permanentemente y provocan inseguridad jurìdica. Y la cuarta es que estas reformas puntuales muchas veces olvidan la relaciòn contextual, jeràrquica, de especificidad (especialidad) y de coherencia que necesariamente hay (debe haber) entre una norma y el resto del ordenamiento legal.

IX. Sobre el articulado de la Sección Novena (Reforma de la Constitución) algunas propuestas son: incorporar las "enmiendas" como mecanismo de reforma, con (o sin) referendo por Consulta Popúlar. Apuesta riesgosa. Nos pasaríamos la vida reformando la Constitución y haciendo Consultas. No creo que prospere.

Ciudad Futura postula incorporar una cláusula de "reforma obligatoria cada 30 años". Ya se hizo en 1853, y evidentemente, no tuvo ningun sentido.

X. Vamos ahora con lo que estos proyectos de reforma proponen para la conformación de la "hipotética" futura Convención, que debe ajustarse a lo previsto por ESTA Constitución: la mayoría de proyectos apuesta por 69 diputados convencionales elegidos por distrito único, condescendiendo a aceptar en la lista, aunque sea, por lo menos un respresentante por departamento. Esta "fórmula" dejaría, muy probablemente, sin representación a varios departamentos, como ya ha ocurrido en la Cámara de Diputados. Para mi, en la integración de una Convención Reformadora, eso es inaceptable.

Dos proyectos se apartan decididamente (para mejor) en este tema: el de Rubeo y el de Corral. Me convence la propuesta del ex diputado Luis Rubeo: 2 convencionales por departamento (como circunscripción binominal) y 31 convencionales por distrito único. Eso aseguraría la representación de todos los departamentos en la Convención, que no se alteraría incluso en caso de vacancias. Es probable que la "Liga del Sur" estuviera en desacuerdo con esto (los proyectos asì lo demuestran), pero la realidad es que hoy la desigualdad perjudica claramente al norte provincial, por lo que se hace necesaria una representaciòn mìnima genuina del territorio y poblaciòn de los departamentos menos favorecidos. "El Estado provincial promueve el desarrollo e integración económicos de las diferentes zonas de su territorio..." (art. 25, Constituciòn 1962)

Corral propone algo similar a la conformación de las Cámaras: 1 representante por departamento y 50 por distrito único. Deja sin representación a las minorías departamentales. Además propone 20 suplentes en la lista provincial,  algo absolutamente irrazonable.

En cuanto al modo de elegir la Convención, la mayoría opta por elecciones PASO y Generales, excepto Corral que directamente propone (y coincido) elección General y que cada partido/alianza arme las listas de conformidad a su procedimiento partidario interno. 

Respecto de la fecha de la elección de Convencionales todos las ubican en simultáneo con las elecciones "regulares" o periodicas de autoridades electivas. 

Creo que eso es inconveniente por varias razones: la trascendencia de una elección de Convencionales, la necesidad de lograr la participación de la mayor cantidad de expresiones políticas en la Convención, la dificultad que presupone para partidos menores la postulación de casi 80 candidatos "exclusivos", y de todos los partidos para lo mismo, considerando que por la Constitución (arts. 52 y 74) y por propios Reglamentos (Diputados, arts. 2 y 5, Senado, arts. 15 y 41), no pueden ser Convencionales los diputados, los senadores ni los ministros (a pesar de lo que repiten las sucesivas Leyes de Ministerios). A eso sumemosle la complejidad de las campañas electorales, publicidad y de la elección misma (boletas, urnas, etc).

El derecho de los electores a votar, en esa elección "extraordinaria", libres de interferencias intelectivas (San Luis c/ San Luis), e informados convenientemente de las implicancias de una reforma constitucional y de las propuestas que presentan cada una de las agrupaciones y candidatos participantes, justifican prescindir de la simultaneidad, lo que no implicaría otra consecuencia que la posible afectación del principio de "economía electoral", cuestión absolutamente atendible en este caso.

Dos previsiones puntuales sobre el tema Convención no pueden dejar de mencionarse: 

- Sobre el lugar de funcionamiento de la Convención, Corral propone que este sea la propia Legislatura. Esto implicaría, de hecho, la paralización de la actividad legislativa ordinaria por tres meses, como mínimo. No es aceptable.

- Tres de los proyectos (no uno, sino tres) proponen como requisito para ser elegido Convencional una edad mínima de 18 años. Evidentemente, las diputadas De Ponti y Bruera y el diputado Ghione (tampoco sus asesores) no leyeron los artículos 33 y 114 de la Constitución de Santa Fe.

Sobre el mecanismo de votación no hay dudas: todos optan por la Boleta Única Papel x categorías.

La propuesta Corral es impracticable: primero porque deroga tácitamente la Ley 13156, segundo porque pretende incluir todas las categorías en una sola BU y tercero porque unifica (en aquellos casos que corresponda) las categorías Intendente y Concejales.

Santa Fe utiliza la Boleta Unica por categorias para las elecciones "comunes u ordinarias".La eleccion de Convencionales puede usar el sistema que defina la ley de necesidad de reforma, pero nunca, de ninguna manera, puede "unificar" las categorías en una sola Boleta

XI. Finalmente, quiero detenerme en la materia constitucional-electoral, dejada de lado por la mayoría de los proyectos, que solo se ocupa de algunos temas puntuales: la independencia extra poder del Tribunal Electoral (ya es así, art 29, PERO NO SE CUMPLE), el voto activo de extranjeros (ya existe, en todo caso la ampliación a categorias provinciales), el Voto Joven (inconstitucionalmente habilitado para 2023 por el Tribunal Electoral). Mayoraz propone incorporar las candidaturas independientes (por fuera de los partidos politicos). Corral propone una mayoria agravada para la sanción/modificación de la normativa electoral. Bien.

Es algo, pero no suficiente. Varias Constituciones poseen un aparatado para el "régimen electoral" (Buenos Aires, Rio Negro, Tucuman, Mendoza, por  ej.) mas o menos desarrollado, otras delegan su tratamiento a las Legislaturas con mayorias agravadas (CABA; Cordoba). 

En nuestra provincia, la Constitución dejó todo (salvo alguna previsión respecto de la forma de elección de cargos provinciales) librado a las normas inferiores. Nuestro regimen electoral carece de doble instancia formal, interviniendo la Corte en la resolución definitiva del contencioso electoral, cuando la Constitución no la habilita (art. 93,1). El Tribunal Electoral es juez y "parte" en los Recursos de Inconstitucionalidad El Tribunal no reconoce ni aplica la legislación municipal, aunque la ley lo establece (ley 4990, arts. 32, 47 y 48), entre varias otras cosas que no tienen justificación legal o constitucional

Domingo Rondina lo explica cortito y claro en su blog:

“El Tribunal Electoral de Santa Fe es un órgano constitucional híbrido. A mitad de camino funcional, es un órgano administrativo, dependiente del Poder Ejecutivo, pero integrado por jueces. Sin procedimiento electoral, la costumbre indica que sus decisiones sólo son apelables mediante Recurso de Inconstitucionalidad (ley 7055) ante la Corte Suprema de Justicia de la Provincia. Su secretario es designado por el Gobernador sin garantías de imparcialidad que aseguren su accionar. Así, funciona en la nebulosa de las absurdas costumbres electorales, un derecho consuetudinario edificado por políticos sin mayores preocupaciones hacia la transparencia y sin sanción para las picardías"

Para ser precisos, el Tribunal no depende del Ejecutivo, aunque sí lo hace su Secretaría Electoral, que reporta directamente al Gobernador, tiene jerarquía de Dirección Provincial. El art. 29 de la Constitución? Ahí anda.

Santa Fe necesita reformular su régimen electoral, entendiéndose por tal tanto la normativa propia de la materia como también sus organismos jurisdiccionales y administrativos, para lograr la mayor transparencia, equidad y seguridad jurídica de los procesos electorales, y así revivir la confianza del cuerpo electoral no solo en esos procesos, sino en las normas que los regulan, en las instituciones u organismos que los dirigen y controlan y, en definitiva, en los resultados, que deben ser el fiel reflejo de la legítima y genuina voluntad popular. Y la mejor manera es sentar bases sólidas en la Constitución. Y cumplirlas, claro. Porque de lo contrario se transforma en letra muerta.

Nota: el repaso de temas y proyectos no es, ni pretende ser, completo y exhaustivo, sino que pasa revista a los temas y propuestas mas impotantes o interesantes.