Desde el inicio del proceso de Reforma, uno de los temas mas discutidos – por lo necesario u obligado de su inclusión en la futura Constitución, por sus implicancias institucionales, políticas, jurídicas y sociales y por su deficiente tratamiento en la ley- es el de las autonomías municipales.
La CN en su articulo 123 obliga a las provincias, no ya a adoptar ´y “asegurar” un régimen municipal cualquiera, sino específica y expresamente un régimen municipal de autonomías.
Y tampoco cualquier autonomía, ni siquiera un régimen igualitario para todas las provincias. Delegando esa responsabilidad al constituyente provincial y en atención a las diversidades y particularidades provinciales, la CN establece que son las Cartas provinciales las que deben determinar los “alcances y contenidos” de la autonomía en sus distintos órdenes: institucional, político, administrativo, económico y financiero.
Ahora bien, lo que las provincias están obligadas y/o habilitadas a constitucionalizar y regular puede resumirse así: obligación de “asegurar” las autonomías, habilitación para determinar “alcances y contenidos” y obligación de hacerlo en todos los “ordenes” mencionados. Dentro de ese margen de apreciación, las provincias deben poder concretar su propio régimen, sin invadir o violentar los poderes o facultades delegados a la Nación desde 1853/60.
Esto implica que, mas allá de cualquier reglamentación, todas las “entidades locales” deben tener, por lo menos, un mínimo de autonomía en cada uno de esos órdenes. No hay dudas de eso.
En Santa Fe, definida ya la Convención Reformadora y los “permisos” otorgados por la ley 14384, con una orientación y “mandatos”, en mi opinión, bastante discutibles en atención a lo que entiendo por autonomía, habrá que diseñar, consensuada y responsablemente, un modelo constitucional de autonomía, innovador en muchos sentidos, como mandan los tiempos actuales, tomando también en cuenta algunas inteligentes previsiones normativas de las Leyes Orgánicas – que, recordemos, son pre Constitución 1962 y “autonómicas”- más la “base mínima” de esa misma Constitución. También será útil cotejar ejemplos (buenos y malos) de otros regímenes provinciales ya asentados y por supuesto, las particularidades y datos “objetivos” locales y regionales, que en nuestra provincia son muy diversos pero bastante bien localizados o identificables: norte-sur, producción primaria- industrialización, NBI, servicios esenciales, acceso a infraestructura, población, territorio, entre otras varias. Y no olvidar los principio de integración, solidaridad y cooperación que bien plasmaron los Convencionales del 62 en el texto actual.
Teniendo en cuenta estas aclaraciones previas, podemos iniciar a pensar una idea general para concretar la premisa del título, para después analizar más puntualmente cada acción a llevar adelante con ese objetivo.
PROPUESTA
1. Implementar una doble vía: descentralización política y
planificación regionalizada
2. Descentralizar
la actividad político partidaria acompañando la descentralización política-
institucional, revalorizando la actividad de las bases partidarias
3. Diseñar
medidas o alternativas para asegurar la gobernabilidad y sostenibilidad del
sistema
4. Fortalecer el sistema de representación
1. Descentalización política y planificación regionalizada
La revitalización de las estructuras municipales como núcleo de la vida pública debe ser el punto de partida y objetivo final del proceso de reforma constitucional (e inherentemente institucional en este caso).
Los gobiernos locales, como primaria organización estatal, son actores claves para dinamizar el nuevo orden político y superar algunos inconvenientes derivados de la inercia institucional de nuestra provincia. La acción política y el uso de los recursos se hace mas eficiente y eficaz por la proximidad social, la superación o eliminación de estructuras burocráticas y la agilización de los procesos. La municipalización se convierte en un instrumento apto para la democratización del sistema.
Para que esa descentralización territorial sea posible debe tenerse en cuenta además el sistema en su conjunto, para desarrollar mecanismos que articulen el sistema municipal, en todas sus variantes, de manera armónica, evitando así el riesgo de la descomposición política.
Ello significa que debe procurarse no profundizar disfuncionalidades o debilidades locales y evitar una planificación con objetivos divergentes o contradictorios, ya que lo que beneficie a unos podría perjudicar a otros, dificultando la necesaria integración de todo el territorio en un solo proyecto de provincia.
Para que eso sea posible, la descentralización y la municipalización deben ser completadas con una regionalización por cercanía y semejanzas, mas allá de algunas diferencias (aunque muy marcadas en algunos aspectos) puntuales. Esta regionalización debe ser muy bien articulada entre los distintos actores del Estado provincial y locales.
La municipalización debería pensarse y encararse a partir de ejes conductores, tales como:
a. un régimen municipal uniforme, adaptable
b. un diseño de organización municipal y territorial
c. un marco general de competencias a asignar a las Municipalidades
d. definir un mecanismo de “coparticipación” que contemple la distribución de recursos fiscales
e. definir un modelo de organización regional
1.a. Régimen municipal uniforme
Concretamente, refiere a la estructuración de un régimen compatibilizado para todo el territorio provincial, aun con las singularidades propias de una categorización diferenciada en base a criterios objetivos (población).
Será necesario para ello, en virtud de la “autonomía” en ciernes, la participación y acuerdos con los gobiernos locales en los cuales se fijen lineamientos básicos de los regímenes municipales para permitir la adecuación de los actualmente vigentes. Así, la autonomía municipal y la democratización de esos gobiernos no supondrían una “imposición” unilateral.
Es necesario además establecer la distribución de facultades propias, concurrentes y ajenas a las jurisdicciones provincial y locales.
1.b. Modelo de organización municipal y territorial
Partiendo de lo que hoy tenemos, la composición institucional debería ser la siguiente:
Órgano → Ejecutivo: Unipersonal. Intendente (Comisión)
Legislativo: Colegiado. Concejo Deliberante (Comisión)
Judicial: Justicia Contravencional y Fiscal
Control: Tribunal de Cuentas. Contralores de Cuentas
Esta estructura básica deberá adecuarse a la realidad local, teniendo en cuenta su la particularidades propias y evitando el sobredimensionamiento institucional y burocrático.
Para ello habrá que tener presente los dos componentes básicos: población y territorio y con ello el área sobre la cual cada municipio ejerce su influencia y su “poder”.
En esa linea, convendría mantener el sistema actual de categorización sobre un criterio objetivo como el de la población, y la asignación de diferentes “grados” de autonomía y competencias conforme cada categoría. En aquellos municipios que congloben mas de un asentamiento poblacional (principal), como Parajes o asentamientos rurales que no califiquen dentro de las categorías, podría pensarse en una representación propia en el Concejo Deliberante, por elección directa
1.c. Marco general de competencias
La Municipalidad se transformaría en en la unidad de base de toda la organización del Estado, y seria la encargada de funciones tales como (no se agota en):
a- funciones administrativas de registro, información que luego se elevará a nivel provinciales
b- gestión de servicios sociales, médico-sanitarios primarios, educación, cultura, asistencia familiar, etc
c- gestión de bienes provinciales situados en jurisdicción local, con control, recursos y legislación provincial
d- control de servicios públicos concesionados y/o gestionados por privados dentro del ámbito con facultades delegadas por la autoridad provincial con informes periódicos. Una de las ventajas es el ámbito de reclamo en la propia localidad donde el servicio es prestado, sin perjuicio de las facultades de la autoridad provincial pertinente
1.d. Distribución de recursos fiscales
Debe definirse la competencia fiscal sobre los recursos entre municipio y provincia.
La idea es que los municipios tengan una mayor participación sobre los recursos provinciales, como fuente de recursos propios. Principios como el de solidaridad fiscal entre departamentos o regiones, integración, desarrollo, redistribución equilibrada, entre otros, no pueden ser ajenos a esta discusión
Asignar un monto fijo porcentual de recursos coparticipables provinciales a cada municipio en relación a sus competencias, población, etc. Se pueden fijar pautas o porcentajes de recaudación que los municipios podrán retener directamente (una especie de coparticipación inversa), por ejemplo en impuestos como el inmobiliario, que hoy es, específicamente, el único tributo mencionado expresamente como recurso en la Constitución (art. 107).
1.e. Modelo de organización regional.
Para estructurar un “modelo de regiones” con el objetivo de compatibilizar políticas municipales y desarrollar proyectos intermunicipales, sean de colaboración, de gestión, de producción, etc, se puede echar mano a dos instancias o mecanismos complementarios y no excluyentes:
a- Un organismo político, conformado por los Intendentes, bajo la órbita o presidido por el Gobernador, por ej, con reuniones periódicas a los efectos de informar sobre programas y acciones municipales, debatir proyectos comunes y alcanzar acuerdos interjurisdiccionales
b- Un organismo técnico regional, con autarquía, que tendrá a cargo la planificación regional de modo de compatibilizar y viabilizar técnicamente las propuestas de desarrollo regional y determinar el impacto de esos proyectos
La Legislatura provincial participaría como instancia en la cual se elaboraría colaborativamente la legislación concurrente o sobre la que es competente el estado provincial
2. Descentralización de la actividad política- partidaria
La falta de un régimen de autonomía municipal, e incluso existiendo, implica la centralización excesiva de poder en el estado provincial, y en las autoridades provinciales. Los gobiernos municipales se encuentran relegados en cuanto se refiere a competencias, funciones y gestión “independiente”. Muchas veces también enfrentan problemas irresolubles desde sus posibilidades y otras veces son creadores de sus propias dificultades que terminan siendo resueltas por el nivel provincial con costos políticos que complican o condicionan el “poder y la gestión local”. La responsabilidad política de los funcionarios locales es transversal a toda esta cuestión. Sin responsabilidad en la gestión no hay autonomía sostenible.
La actividad política partidaria, si bien esta regulada, aun con normas en muchos casos obsoletas, desactualizadas, es mas bien desordenada e irregular.
En general, el cuerpo electoral está politizado o por lo menos referenciado en algún sector político, pero muestra poco interés en la participación activa en la vida partidaria, e incluso en los procesos electorales, como se viene evidenciando en los últimos a nivel provincial, con concurrencia a la baja.
Es cierto ademas que los partidos se han “cerrado” a la participación, y solo se abren, y no mucho, al momento de definir candidaturas.
Sus recursos, en general, son manejados y gestionados por las autoridades partidarias provinciales y ello incide fuertemente en las relaciones de fuerzas locales que quedan marginadas muchas veces de la definición de sus propias candidaturas. Tienen mucha incidencia, ademas los recursos partidarios de origen privado, que pueden condicionar las discursos y acciones de partidos y candidatos.
La gobernabilidad local se encuentra condicionada, las mas de las veces, por los propios actores, aunque no es inocuo el actual régimen electoral que, estructuralmente, es previo a la reforma del 62 y que si bien ha tenido modificaciones, es, en esencia, el mismo de 1930/40.
Los conflictos entre poderes, e incluso intrapoderes locales, son frecuentes. Falta de controles recíprocos, intereses políticos divergentes de los intereses de la comunidad, la permanencia excesiva en el poder, entre otras causas, originan conflictos que erosionan la relación gobierno-ciudadanos y perjudican la gobernabilidad.
La representación encuentra escollos importantes, a la hora de integrar los cuerpos políticos de gobierno, en el desconocimiento, la desinformación y la poca o nula voluntad de los representados en participar y de los representantes en darse a conocer.
Algunas medidas posibles:
Fortalecer el financiamiento partidario local/municipal
Impulsar el desarrollo de la formación cívica democrática a nivel partidario local
Desarrollo del management político a nivel dirigencial y de bases
Creación de equipos técnicos a nivel local
Para ello debería modificarse (es imperativo, y no solo en esta materia) la legislación orgánica municipal, la de partidos políticos, las Cartas orgánicas partidarias, se requiere una regulación expresa sobre financiamiento y un organismo provincial especial y con competencias suficientes para atender todas estas cuestiones politico-partidarias-electorales locales.
Los fondos deberían coparticiparse entre municipios en proporción a votos obtenidos en la ultima elección provincial, y debería ser utilizados para: sostenimiento partidario, capacitación de cuadros técnicos para la elaboración de programas locales, educación política ciudadana, con cursos de capacitación “electoral”, actividades para la difusión de la doctrina partidaria, etc
3. Medidas para asegurar la gobernabilidad.
Creemos que es un error unificar mandatos de órganos ejecutivos y legislativos u otorgar mayorías calificadas en los Concejos como medio de asegurar la gobernabilidad.
Sobre todo, y a partir de que nuestra provincia cuenta con un sistema electoral que incorporó la Boleta Única por categorías que impide el arrastre entre categorías. Podría suceder que en una situación determinada la conformación del Concejo fuera mayoritariamente opositora al Ejecutivo local y causara problemas o desajustes en la gobernabilidad. ¿Que mejor posibilidad que la renovación bienal de los Concejos?
Las mayorías calificadas “extremas” no maridan bien con los consensos democráticos ni con la republicana idea de la división de poderes. Por otro lado, la experiencia santafesina a nivel provincial con Cámaras netamente opositoras no fue mala.
A nivel local, en Comunas mas precisamente, las mayorías automáticas tampoco garantizan ni gobernabilidad ni “buen gobierno”. Claro que mucho inciden, además, el régimen institucional y electoral vigentes, las reelecciones desbocadas, los laxos controles y los remedios institucionales aplicados.
Todo eso debe ser modificado, modernizado, claro, pero sin perder de vista la “progresividad” institucional.
Otra vía es la incorporación de formas de participación semidirecta, como el referéndum o consulta, la iniciativa popular y hasta la revocatoria de mandatos (respecto de la cual manifiesto algunos reparos).
Bien legisladas, fácilmente operativas, en algunos casos, pueden ser un medio idóneo para ayudar a la gobernabilidad y fomentar la cercanía y el compromiso de los ciudadanos en la gestión de intereses comunes, y por ende, el mayor control ciudadano sobre los actos de gobierno.
Repito: La responsabilidad política de los funcionarios locales es transversal a toda esta cuestión. Sin responsabilidad en la gestión no hay gobernabilidad ni autonomía sostenibles.
4. Fortalecimiento de la representación política-electoral
No es ninguna novedad y lo vengo pregonando desde siempre: el régimen electoral santafesino y el sistema de representatividad hace mucho tiempo están en crisis. A nivel local eso se nota muchísimo mas, por las carencias en cuanto a gestiones locales, no solo responsabilidad de esos gobiernos sino por la situación en que se encuentran (política, territorial, económica, entre otras) y por su dependencia del gobierno central, sino por una legislación en esta materia excesivamente ”inflacionaria”, obsoleta, ineficiente, ineficaz, contradictoria e institucionalmente débil, con un organismo electoral cuyas competencias y autoridad son puestas en crisis en cada proceso electoral, incluso por los otros poderes, que no atiende o no aplica legislación local (a pesar de la ley), que exorbita sus competencias confundiendo roles, que no tiene instancia revisora, entre otras muchas observaciones que pueden hacerse.
Un solo ejemplo: los Intendentes y Presidentes de Comuna NO TIENEN HABILITADA LA REELECCIÓN (ni siquiera una). A pesar de ello, por “costumbre” son reelegidos infinidad de veces. Algunos Intendentes tienen 4/5 o mas mandatos, algunos Presidentes de Comuna hasta 15 mandatos.
Ni la Constitución ni las Leyes Orgánicas permiten su reelección. La Ley de Reforma Constitucional (N° 14384) tampoco tiene previsto tratar la cuestión de la reelección de Intendentes y Presidentes de Comuna. Los Presidentes de Comuna, actualmente, no son elegidos por voto directo, lo que sí provoca muy seguido problemas de gobernabilidad y permiten la injerencia del gobierno provincial en cuestiones institucionales locales. (Intervenciones en Comunas que cumplieron la ley)
Proponemos:
1. Una revisión y modificación integral en materia politico-electoral, legislativa e institucionalmente. Ello a partir de un Código Electoral provincial y de un organismo electoral “con todas las de la ley”: autónomo, independiente, con competencias exclusivas y excluyentes, un Fuero electoral con doble instancia y procedimiento reglado.
2. A partir de allí, la modificación de los sistemas/regímenes electorales locales, a fin de garantizar gobernanza, gobernabilidad y autonomía politica e institucional efectiva.
Organismos electorales locales encargados de las elecciones locales y resolución de recursos simples, con apelación al Fuero.
En los municipios mas grandes podría implementarse un sistema mixto de elección de Concejos Deliberantes (siempre cantidad de miembros impares): 50% por circunscripciones (previamente delimitadas por Ordenanza “agravada” o por ley) y 50% por distrito único proporcional. Este sistema mejoraría la representatividad y permite la participación efectiva de minorías políticas.
En los municipios medianos/pequeños, el sistema proporcional parece adecuado y no sería irrazonable pensar un sistema de tachas o preferencias.
El “Intendente” (sin vice) será electo por voto directo y simple mayoría
En las Comunas, o “nuevos” municipios (3° nivel) donde gobiernan Comisiones, estas deberían ser ampliadas según el numero de habitantes y permitir la elección proporcional, o mixta, según resultados. Sería “electo” Presidente Comunal o “intendente” el primer titular de la lista ganadora.
3. Desenganchar elecciones locales de las provinciales puede ser efectivo, en cuanto tiende a aumentar la relevancia de la elección local, tanto en lo referente a las candidaturas locales como a las problemáticas exclusivamente municipales, promoviendo la democratización interna partidaria a ese nivel.
Alejado de los temas provinciales, el elector puede encontrar nueva motivación para participar e incorporar a su cultura el voto periódico. Hay mas cercanía y “realidad” en las propuestas y campañas.
Las fechas de elecciones deberían ser “fijas” para evitar tentaciones de simultaneidad.
De todos modos, esto presenta algunas dificultades: los costos propios de los procesos electorales, que muchas veces son prohibitivos para los gobiernos locales, las "presiones" del nivel provincial para provincializar la elección, o por el contrario, la "necesidad" de los gobiernos locales de subirse al tren de la gestión provincial.
Tomando esto en consideración, una solución intermedia sería que las Leyes Orgánicas y/o Cartas Orgánicas definieran estas cuestiones con la posibilidad para gobiernos municipales de desdoblar o realizar elecciones simultaneas con las provinciales.
¿Y el gobierno provincial?
La tarea del gobierno provincial como articulador necesario de todo este proceso, deberá ser elaborar, con la participación y colaboración de los gobiernos locales, un plan de acción que contemple:
Asistencia técnica para la progresiva implementación, adaptación y operatividad de los modelos de descentralización a las diversas realidades
Fomento de la participación y control ciudadano en la gestión del municipio y de los servicios públicos
Capacitaciones formales oficiales sobre Administración Municipal
Asistencia técnica y recursos para la modernización de sistemas administrativos, desburocratización, desarrollo de programas de gestión, etc.
Acercar y vincular alos gobiernos locales con organizaciones internacionales de crédito, asistencia técnica, inversiones.
Impulsar y favorecer la cooperación intermunicipal para el desarrollo de acciones, proyectos o programas interjurisdiccionales o regionales
Coordinar programas técnicos y de información a efectos de optimizar los sistemas de recaudación y control tributarios
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