Desde el inicio del proceso de
Reforma, uno de los temas mas discutidos – por lo necesario u
obligado de su inclusión en la futura Constitución, por sus
implicancias institucionales, políticas, jurídicas y sociales y por su deficiente tratamiento en la ley- es
el de las autonomías
municipales.
La
CN en su articulo 123 obliga a las provincias, no ya a adoptar ´y
“asegurar” un régimen municipal cualquiera, sino específica y
expresamente un régimen municipal de autonomías.
Y
tampoco cualquier autonomía, ni siquiera un régimen igualitario
para todas las provincias. Delegando esa responsabilidad al
constituyente provincial y en atención a las diversidades y
particularidades provinciales, la CN establece que son las Cartas
provinciales las que deben determinar los “alcances
y contenidos”
de la autonomía en sus distintos órdenes: institucional,
político, administrativo, económico y financiero.
Ahora bien, lo que las provincias
están obligadas y/o habilitadas a constitucionalizar y regular puede
resumirse así: obligación
de “asegurar” las autonomías, habilitación
para determinar
“alcances y contenidos” y obligación
de hacerlo en todos
los “ordenes” mencionados. Dentro de ese margen de apreciación,
las provincias deben poder concretar su propio régimen, sin invadir
o violentar los poderes o facultades delegados a la Nación desde
1853/60.
Esto implica que, mas allá de cualquier reglamentación, todas las
“entidades locales” deben tener, por lo menos, un mínimo de
autonomía en cada uno de esos órdenes. No hay dudas de eso.
En Santa Fe, definida ya la
Convención Reformadora y los “permisos” otorgados por la ley
14384, con una orientación y “mandatos”, en mi opinión,
bastante discutibles en atención a lo que entiendo por autonomía,
habrá que diseñar, consensuada y responsablemente, un modelo
constitucional de autonomía, innovador
en muchos sentidos, como mandan los tiempos actuales, tomando también
en cuenta algunas inteligentes previsiones normativas de las Leyes
Orgánicas – que, recordemos, son pre Constitución 1962 y
“autonómicas”- más la “base mínima” de esa misma
Constitución. También será útil cotejar ejemplos (buenos y malos)
de otros regímenes provinciales ya asentados y por supuesto, las
particularidades y datos “objetivos” locales y regionales, que
en nuestra provincia son muy diversos pero bastante bien localizados
o identificables: norte-sur, producción primaria- industrialización,
NBI, servicios esenciales, acceso a infraestructura, población,
territorio, entre otras varias. Y no olvidar los principio de
integración, solidaridad y cooperación que bien plasmaron los
Convencionales del 62 en el texto actual.
Teniendo en cuenta estas
aclaraciones previas, podemos iniciar a pensar una idea
general para concretar la
premisa del título, para después analizar más puntualmente cada
acción a llevar adelante con ese objetivo.
PROPUESTA
1. Implementar una doble vía: descentralización política y
planificación regionalizada
2. Descentralizar
la actividad político partidaria acompañando la descentralización política-
institucional, revalorizando la actividad de las bases partidarias
3. Diseñar
medidas o alternativas para asegurar la gobernabilidad y sostenibilidad del
sistema
4. Fortalecer
el sistema de representación
1.
Descentalización política y planificación regionalizada
La revitalización de las estructuras municipales como núcleo de la
vida pública debe ser el punto de partida y objetivo final del
proceso de reforma constitucional (e inherentemente institucional en
este caso).
Los gobiernos locales, como primaria organización estatal, son
actores claves para dinamizar el nuevo orden político y superar
algunos inconvenientes derivados de la inercia institucional de
nuestra provincia. La acción política y el uso de los recursos se
hace mas eficiente y eficaz por la proximidad social, la superación
o eliminación de estructuras burocráticas y la agilización de los
procesos. La municipalización se convierte en un instrumento apto
para la democratización del sistema.
Para que esa descentralización territorial sea posible debe tenerse
en cuenta además el sistema en su conjunto, para desarrollar
mecanismos que articulen el sistema municipal, en todas sus
variantes, de manera armónica, evitando así el riesgo de la
descomposición política.
Ello significa que debe procurarse no profundizar disfuncionalidades
o debilidades locales y evitar una planificación con objetivos
divergentes o contradictorios, ya que lo que beneficie a unos podría
perjudicar a otros, dificultando la necesaria integración de todo el
territorio en un solo proyecto de provincia.
Para que eso sea posible, la descentralización y la municipalización
deben ser completadas con una regionalización por cercanía y
semejanzas, mas allá de algunas diferencias (aunque muy marcadas en
algunos aspectos) puntuales. Esta regionalización debe ser muy bien
articulada entre los distintos actores del Estado provincial y
locales.
La municipalización debería pensarse y encararse a partir de ejes
conductores, tales como:
a.
un régimen municipal uniforme, adaptable
b.
un diseño de organización municipal y territorial
c.
un marco general de competencias a asignar a las Municipalidades
d.
definir un mecanismo de “coparticipación” que contemple la
distribución de recursos fiscales
e.
definir un modelo de organización regional
1.a. Régimen municipal uniforme
Concretamente, refiere a la estructuración de un régimen
compatibilizado para todo el territorio provincial, aun con las
singularidades propias de una categorización diferenciada en base a
criterios objetivos (población).
Será necesario para ello, en virtud de la “autonomía” en
ciernes, la participación y acuerdos con los gobiernos locales en
los cuales se fijen lineamientos básicos de los regímenes
municipales para permitir la adecuación de los actualmente vigentes.
Así, la autonomía municipal y la democratización de esos gobiernos
no supondrían una “imposición” unilateral.
Es necesario además establecer la distribución de facultades
propias, concurrentes y ajenas a las jurisdicciones provincial y
locales.
1.b. Modelo de organización municipal y territorial
Partiendo de lo que hoy tenemos, la composición institucional
debería ser la siguiente:
Órgano → Ejecutivo: Unipersonal. Intendente (Comisión)
Legislativo: Colegiado. Concejo Deliberante (Comisión)
Judicial: Justicia Contravencional y Fiscal
Control: Tribunal de Cuentas. Contralores de Cuentas
Esta estructura básica deberá adecuarse a la realidad local,
teniendo en cuenta su la particularidades propias y evitando el
sobredimensionamiento institucional y burocrático.
Para ello habrá que tener presente los dos componentes básicos:
población y territorio y con ello el área sobre la cual cada
municipio ejerce su influencia y su “poder”.
En esa linea, convendría mantener el sistema actual de
categorización sobre un criterio objetivo como el de la población,
y la asignación de diferentes “grados” de autonomía y
competencias conforme cada categoría. En aquellos municipios que
congloben mas de un asentamiento poblacional (principal), como
Parajes o asentamientos rurales que no califiquen dentro de las
categorías, podría pensarse en una representación propia en el
Concejo Deliberante, por elección directa
1.c. Marco general de competencias
La Municipalidad se transformaría en en la unidad de base de toda la
organización del Estado, y seria la encargada de funciones tales
como (no se agota en):
a-
funciones administrativas de registro, información que luego se
elevará a nivel provinciales
b-
gestión de servicios sociales, médico-sanitarios primarios,
educación, cultura, asistencia familiar,
etc
c-
gestión de bienes provinciales situados en jurisdicción local,
con control, recursos y legislación
provincial
d-
control de servicios públicos concesionados y/o gestionados por
privados dentro del ámbito con
facultades delegadas por la autoridad provincial con informes
periódicos. Una de las ventajas
es el ámbito de reclamo en la propia localidad donde el servicio es
prestado, sin perjuicio
de las facultades de la autoridad provincial pertinente
1.d. Distribución de recursos fiscales
Debe definirse la competencia fiscal sobre los recursos entre
municipio y provincia.
La idea es que los municipios tengan una mayor participación sobre
los recursos provinciales, como fuente de recursos propios.
Principios como el de solidaridad fiscal entre departamentos o
regiones, integración, desarrollo, redistribución equilibrada,
entre otros, no pueden ser ajenos a esta discusión
Asignar un monto fijo porcentual de recursos coparticipables
provinciales a cada municipio en relación a sus competencias,
población, etc. Se pueden fijar pautas o porcentajes de recaudación
que los municipios podrán retener directamente (una especie de
coparticipación inversa), por ejemplo en impuestos como el
inmobiliario, que hoy es, específicamente, el único tributo
mencionado expresamente como recurso en la Constitución (art. 107).
1.e. Modelo de organización regional.
Para estructurar un “modelo de regiones” con el objetivo de
compatibilizar políticas municipales y desarrollar proyectos
intermunicipales, sean de colaboración, de gestión, de producción,
etc, se puede echar mano a dos instancias o mecanismos complementarios y no
excluyentes:
a-
Un organismo político, conformado por los Intendentes, bajo la
órbita o presidido por el Gobernador, por ej, con reuniones
periódicas a los efectos de informar sobre programas y acciones
municipales, debatir proyectos comunes y alcanzar acuerdos
interjurisdiccionales
b-
Un organismo técnico regional, con autarquía, que tendrá a cargo la
planificación regional de modo de compatibilizar y viabilizar
técnicamente las propuestas de desarrollo regional y determinar el
impacto de esos proyectos
La
Legislatura provincial participaría como instancia en la cual se
elaboraría colaborativamente la legislación concurrente o sobre la
que es competente el estado provincial
2.
Descentralización de la actividad política- partidaria
La
falta de un régimen de autonomía municipal, e incluso existiendo,
implica la centralización excesiva de poder en el estado provincial,
y en las autoridades provinciales. Los gobiernos municipales se
encuentran relegados en cuanto se refiere a competencias, funciones y
gestión “independiente”. Muchas veces también enfrentan
problemas irresolubles desde sus posibilidades y otras veces son
creadores de sus propias dificultades que terminan siendo resueltas
por el nivel provincial con costos políticos que complican o
condicionan el “poder y la gestión local”. La
responsabilidad política de los funcionarios locales es transversal
a toda esta cuestión. Sin responsabilidad en la gestión no hay
autonomía sostenible.
La actividad política partidaria, si bien esta regulada, aun con
normas en muchos casos obsoletas, desactualizadas, es mas bien
desordenada e irregular.
En general, el cuerpo electoral está politizado o por lo menos
referenciado en algún sector político, pero muestra poco interés
en la participación activa en la vida partidaria, e incluso en los
procesos electorales, como se viene evidenciando en los últimos a
nivel provincial, con concurrencia a la baja.
Es cierto ademas que los partidos se han “cerrado” a la
participación, y solo se abren, y no mucho, al momento de definir
candidaturas.
Sus recursos, en general, son manejados y gestionados por las autoridades partidarias provinciales y ello incide fuertemente en las relaciones
de fuerzas locales que quedan marginadas muchas veces de la
definición de sus propias candidaturas. Tienen mucha incidencia,
ademas los recursos partidarios de origen privado, que pueden
condicionar las discursos y acciones de partidos y candidatos.
La gobernabilidad local se encuentra condicionada, las mas de las
veces, por los propios actores, aunque no es inocuo el actual régimen
electoral que, estructuralmente, es previo a la reforma del 62 y que
si bien ha tenido modificaciones, es, en esencia, el mismo de
1930/40.
Los conflictos entre poderes, e incluso intrapoderes locales, son
frecuentes. Falta de controles recíprocos, intereses políticos
divergentes de los intereses de la comunidad, la permanencia excesiva
en el poder, entre otras causas, originan conflictos que erosionan la
relación gobierno-ciudadanos y perjudican la gobernabilidad.
La representación encuentra escollos importantes, a la hora de
integrar los cuerpos políticos de gobierno, en el desconocimiento,
la desinformación y la poca o nula voluntad de los representados en
participar y de los representantes en darse a conocer.
Algunas medidas posibles:
Fortalecer el financiamiento partidario local/municipal
Impulsar el desarrollo de la formación cívica democrática a nivel
partidario local
Desarrollo del management político a nivel dirigencial y de bases
Creación de equipos técnicos a nivel local
Para ello debería modificarse (es imperativo, y no solo en esta
materia) la legislación orgánica municipal, la de partidos
políticos, las Cartas orgánicas partidarias, se requiere una
regulación expresa sobre financiamiento y un organismo provincial
especial y con competencias suficientes para atender todas estas
cuestiones politico-partidarias-electorales locales.
Los fondos deberían coparticiparse entre municipios en proporción a
votos obtenidos en la ultima elección provincial, y debería ser
utilizados para: sostenimiento partidario, capacitación de cuadros
técnicos para la elaboración de programas locales, educación
política ciudadana, con cursos de capacitación “electoral”,
actividades para la difusión de la doctrina partidaria, etc
3.
Medidas
para asegurar la gobernabilidad.
Creemos
que es un error unificar mandatos de órganos ejecutivos y
legislativos u otorgar mayorías calificadas en los Concejos como
medio de asegurar la gobernabilidad.
Sobre
todo, y a partir de que nuestra provincia cuenta con un sistema
electoral que incorporó la Boleta Única por categorías que impide
el arrastre entre categorías. Podría suceder que en una situación
determinada la conformación del Concejo fuera mayoritariamente
opositora al Ejecutivo local y causara problemas o desajustes en la
gobernabilidad. ¿Que mejor posibilidad que la renovación bienal de
los Concejos?
Las
mayorías calificadas “extremas” no maridan bien con los
consensos democráticos ni con la republicana idea de la división de
poderes. Por otro lado, la experiencia santafesina a nivel provincial
con Cámaras netamente opositoras no fue mala.
A
nivel local, en Comunas mas precisamente, las mayorías automáticas
tampoco garantizan ni gobernabilidad ni “buen gobierno”. Claro
que mucho inciden, además, el régimen institucional y electoral
vigentes, las reelecciones desbocadas, los laxos controles y los
remedios institucionales aplicados.
Todo
eso debe ser modificado, modernizado, claro, pero sin perder de vista
la “progresividad” institucional.
Otra
vía es la incorporación de formas de participación semidirecta,
como el referéndum o consulta, la iniciativa popular y hasta la
revocatoria de mandatos (respecto de la cual manifiesto algunos
reparos).
Bien
legisladas, fácilmente operativas, en algunos casos, pueden ser un
medio idóneo para ayudar a la gobernabilidad y fomentar la cercanía y el compromiso de los ciudadanos en la gestión de intereses comunes, y
por ende, el mayor control ciudadano sobre los actos de gobierno.
Repito: La
responsabilidad política de los funcionarios locales es transversal
a toda esta cuestión. Sin responsabilidad en la gestión no hay gobernabilidad ni autonomía sostenibles.
4.
Fortalecimiento
de la representación política-electoral
No
es ninguna novedad y lo vengo pregonando desde siempre: el régimen
electoral santafesino y el sistema de representatividad hace mucho
tiempo están en crisis. A nivel local eso se nota muchísimo mas,
por las carencias en cuanto a gestiones locales, no solo
responsabilidad de esos gobiernos sino por la situación en que se
encuentran (política, territorial, económica, entre otras) y por su
dependencia del gobierno central, sino por una legislación en esta
materia excesivamente ”inflacionaria”, obsoleta, ineficiente,
ineficaz, contradictoria e institucionalmente débil, con un
organismo electoral cuyas competencias y autoridad son puestas en
crisis en cada proceso electoral, incluso por los otros poderes, que
no atiende o no aplica legislación local (a pesar de la ley), que
exorbita sus competencias confundiendo roles, que no tiene instancia
revisora, entre otras muchas observaciones que pueden hacerse.
Un
solo ejemplo: los Intendentes y Presidentes de Comuna NO TIENEN
HABILITADA LA REELECCIÓN (ni siquiera una). A pesar de ello, por “costumbre” son reelegidos infinidad de veces. Algunos
Intendentes tienen 4/5 o mas mandatos, algunos Presidentes de Comuna
hasta 15 mandatos.
Ni la Constitución ni las Leyes Orgánicas
permiten su reelección. La Ley de Reforma Constitucional (N° 14384) tampoco tiene
previsto tratar la cuestión de la reelección de Intendentes y
Presidentes de Comuna. Los Presidentes de Comuna, actualmente, no
son elegidos por voto directo,
lo que sí provoca muy seguido problemas de gobernabilidad y permiten la injerencia del gobierno provincial en cuestiones institucionales locales. (Intervenciones en Comunas que cumplieron la ley)
Proponemos:
1.
Una revisión y modificación integral en materia politico-electoral, legislativa
e institucionalmente. Ello a partir de un Código Electoral
provincial y de un organismo electoral “con todas las de la ley”:
autónomo, independiente, con competencias exclusivas y excluyentes,
un Fuero electoral con doble instancia y procedimiento reglado.
2.
A partir de allí, la modificación de los sistemas/regímenes
electorales locales, a fin de garantizar gobernanza, gobernabilidad y autonomía politica e institucional efectiva.
Organismos
electorales locales encargados de las elecciones locales y resolución
de recursos simples, con apelación al Fuero.
En
los municipios mas grandes podría implementarse un sistema mixto de
elección de Concejos Deliberantes (siempre cantidad de miembros impares): 50%
por circunscripciones (previamente delimitadas por Ordenanza
“agravada” o por ley) y 50% por distrito único proporcional.
Este sistema mejoraría la representatividad y permite la
participación efectiva de minorías políticas.
En
los municipios medianos/pequeños, el sistema proporcional parece
adecuado y no sería irrazonable pensar un sistema de tachas o
preferencias.
El
“Intendente” (sin vice) será electo por voto directo y simple
mayoría
En
las Comunas, o “nuevos” municipios (3° nivel) donde gobiernan
Comisiones, estas deberían ser ampliadas según el numero de
habitantes y permitir la elección proporcional, o mixta, según
resultados. Sería “electo” Presidente Comunal o “intendente”
el primer titular de la lista ganadora.
3.
Desenganchar elecciones locales de las provinciales puede ser
efectivo, en cuanto tiende a aumentar la relevancia de la elección
local, tanto en lo referente a las candidaturas locales como a las
problemáticas exclusivamente municipales, promoviendo la
democratización interna partidaria a ese nivel.
Alejado
de los temas provinciales, el elector puede encontrar nueva
motivación para participar e incorporar a su cultura el voto
periódico. Hay mas cercanía y “realidad” en las propuestas y
campañas.
Las
fechas de elecciones deberían ser “fijas” para evitar
tentaciones de simultaneidad.
De
todos modos, esto presenta algunas dificultades: los costos
propios de los procesos electorales, que muchas veces son
prohibitivos para los gobiernos locales, las "presiones" del nivel provincial para provincializar la elección, o por el contrario, la "necesidad" de los gobiernos locales de subirse al tren de la gestión provincial.
Tomando
esto en consideración, una solución intermedia sería que las Leyes Orgánicas y/o Cartas Orgánicas
definieran estas cuestiones con la posibilidad para gobiernos
municipales de desdoblar o realizar elecciones simultaneas con las
provinciales.
¿Y
el gobierno provincial?
La
tarea del gobierno provincial como articulador necesario de todo este
proceso, deberá ser elaborar, con la participación y colaboración
de los gobiernos locales, un plan de acción que contemple:
Asistencia
técnica para la progresiva implementación, adaptación y
operatividad de los modelos de descentralización a las diversas
realidades
Fomento
de la participación y control ciudadano en la gestión del
municipio y de los servicios públicos
Capacitaciones
formales oficiales sobre Administración Municipal
Asistencia
técnica y recursos para la modernización de sistemas
administrativos, desburocratización, desarrollo de programas de
gestión, etc.
Acercar y vincular alos gobiernos locales con organizaciones internacionales de crédito,
asistencia técnica, inversiones.
Impulsar
y favorecer la cooperación intermunicipal para el desarrollo de
acciones, proyectos o programas interjurisdiccionales o regionales
Coordinar
programas técnicos y de información a efectos de optimizar los
sistemas de recaudación y control tributarios
