La reforma
constitucional santafesina estableció, en la Segunda Parte del nuevo texto, y
como Título Único (en dos capítulos) algunas muy escuetas, muy insuficientes y
muy difusas “reglas” respecto de la materia electoral, las que deberán ser
completadas por la Legislatura.
En mi opinión, esta
es una de las facultades más exorbitantes que se reservó la Legislatura, y eso
no es necesariamente bueno ni conveniente. Como diría Saúl: “Efetivamente, todo
lo contrario”.
La normativa
electoral requiere antes que nada un consenso amplio para su dictado, pero
luego es esencial su mantenimiento, su sostenimiento y su asentamiento y
reafirmación en el tiempo, como reaseguro de seguridad jurídica, certeza y
relevancia de los precedentes, y en consecuencia, de su cumplimiento cabal por
los actores electorales.
Las reformas electorales buscan (o deben buscar) el
fortalecimiento institucional y democrático, pero cuando se hacen sin real
consenso, por apuros o intereses coyunturales, partidarios o sectoriales,
pueden terminar debilitándola. Eso pasa porque, cuando se hacen sin un
horizonte claro, estas reformas no cuentan con respaldo técnico y/o evidencia
política que las justifiquen y que garanticen los resultados orientados a
aquella finalidad.
Para mejorar el sistema democrático-electoral, además, no deben
considerarse solo y aisladamente los efectos visibles sin efectuar un análisis
integral a partir de las causas estructurales que los producen.
Veamos, con la poca
precisión y especificidad que nos brinda esa Segunda Parte (arts. 56 a 65) más
algunos artículos complementarios que tienen que ver con la organización de los
Poderes provinciales y el Régimen Municipal, que se puede, que se debería y
como se deberían reglamentar las varias e importantísimas cuestiones que han
sido – exageradamente - deferidas al arbitrio legislativo.
1. ELECTORES: “Son electores las personas…”. En realidad, son electores los ciudadanos inscriptos en el padrón, lo que se complementa con
los extranjeros, que ahora son
electores a nivel provincial y
municipal, si se encuentran inscritos en el padrón.
Una de las cuestiones
a definir será si los extranjeros, como electores en los órdenes provincial y
municipal, son, o serán o podrán ser elegibles
tambien en ambos niveles, y si tendrán alguna limitación respecto del sufragio
pasivo, o no.
No se especifica una
edad determinada a los efectos de alcanzar la capacidad electoral, es decir de
poder ejercer el derecho al voto. Tampoco si esa edad será igual para
ciudadanos y extranjeros, para el nivel provincial o municipal
Tampoco, hasta la
sanción de la ley de municipios, sabremos a qué edad podrán, tanto ciudadanos
como extranjeros, acceder al derecho a ser elegidos a nivel local (sufragio
pasivo)
2. FICHA LIMPIA: Deficientemente incorporada al texto constitucional
y deferida su reglamentación a la ley. La que hoy tenemos, Ley 14180, adolece
de mala técnica, tiene serias limitaciones conceptuales y una casuística no
conveniente.
El texto del art. 56
refiere a toda persona que “ha sido condenada por delitos dolosos en las condiciones que determine la ley.”. Gran
parte de la doctrina así como la jurisprudencia nacional (Romero Feris, Menem,
ambos CSJN) consideran que la condena, tal como la establece la CADH (art. 23,
2) refiere a aquella que ha adquirido firmeza. Esta interpretación puede dar
lugar a que la ley de Ficha Limpia sea “ineficiente”, sobre todo si
consideramos que su texto no es congruente. Además, las “condiciones que determine la ley” nunca pueden referir a la
condena en tanto instituto penal, sino a como se implementa la inhabilitación
electoral en este caso.
3. LEY ELECTORAL Y ORGANISMOS ELECTORALES O CON
COMPETENCIAS ELECTORALES: antes
de siquiera iniciar el tratamiento
de una “ley electoral” es requisito indispensable tener claro algunas cuestiones
de previo y especial tratamiento: 1. el régimen municipal general (LOM) para
definir forma/s de gobierno, mecanismos electorales, etc., para luego si encarar
un régimen electoral legal conforme los (insuficientes) postulados
constitucionales; 2. el “diseño” jurisdiccional-administrativo de los
organismos electorales, un tópico esencial dentro de la estructura general del
régimen electoral, con distribución de competencias exclusivas y procedimientos
reglados.
El artículo 56, 4°
párrafo de la Constitución no refiere en ningún momento, concretamente, a la
“ley electoral” propiamente dicha, es decir, a una ley que diseñe y regule el
“proceso” electoral y los diferentes “procedimientos” que conforman cada una de
sus etapas.
“Una ley aprobada por mayoría absoluta de integrantes de cada
Cámara determina la competencia judicial permanente y específica en materia
electoral y de partidos políticos, así como los principios y la autoridad
encargada de la organización de las elecciones, que debe contemplar”.
Como se ve, la
Constitución refiere solo a los organismos electorales/con competencias
electorales (organismo judicial y autoridad encargada de organizar elecciones)
y no a la “ley electoral” como norma que regule el proceso en su totalidad,
desde la Convocatoria hasta la calificación de las elecciones y consagración de
los electos.
Cuando “innovar” no es
necesario, ni eficiente. Y menos en aquello que estaba bien antes y seguía
estando bien hoy. El art. 29 del 62: “La Legislatura de la Provincia dicta la ley electoral con las
garantías necesarias…”.
4. PARTIDOS POLÍTICOS: en esta materia se requieren los cambios más
profundos. Respecto de los partidos, la Constitución se limita a determinar la competencia exclusiva para nominar candidatos y
delega toda la reglamentación a una ley de la Legislatura. Otro error, en mi
opinión.
5. BOLETA ÚNICA: La Constitución no hace referencia en ningún
momento al “sistema de votación”, es decir al mecanismo por el cual el elector
emite su voto. La Boleta Única mantiene su rango infraconstitucional, por lo
que, eventualmente, podría ser modificada o hasta eliminada/cambiada por otro
sistema, por ley de la Legislatura. De hecho, según alguna información
periodística ya hay algunas modificaciones en carpeta (diseño gráfico/sistema
electoral).
6. MECANISMOS PARTICIPATIVOS: La Constitución establece como tales la
Iniciativa Popular de Leyes, el Referéndum o Consulta y la Revocatoria de
Mandatos, a nivel provincial.
Dos acotaciones al
respecto: en primer lugar, limita irrazonablemente el derecho de iniciativa y
el referéndum/consulta, vedando esa posibilidad respecto de la materia
electoral.
Ni la CN, ni las
Constituciones ni leyes provinciales prohíben la materia electoral en sus
mecanismos.
En segundo lugar, la
revocatoria es, literalmente, un canto de sirenas: engañoso e inalcanzable.
Esto es un pequeño resumen de lo que
establece la nueva Constitución santafesina en materia electoral. A partir de ello
se pueden pensar algunas reformas y/o modificaciones que contribuyen, desde mi
personal apreciación, a mejorar el régimen electoral, aun a pesar de la
Constitución reformada:
I. Respecto de los electores extranjeros, debería
establecerse la edad de 16 años para el ejercicio del sufragio activo, y
algunos requisitos adicionales (además de la residencia y empadronamiento),
como por ejemplo edad para postularse, cargos a los que puede postularse, etc.
Otra de
las reformas, si fuera posible, es unificar el voto de ciudadanos y extranjeros
en una misma urna y unificación de padrón, si fuera posible. No tiene sentido
votar en forma diferenciada, se simplifica el proceso de votación, de RPRM, se
evitan inconvenientes que refieren al “secreto del voto” y se ahorran recursos.
II.
En
cuanto a la Ficha Limpia, solo dos cosas. La primera es esperar que el/los organismos
electorales “interpreten” la condena del artículo 56 como susceptible de ser
“no firme”, contra lo sostenido recurrentemente por la CSJN. La segunda es que,
tal como está hoy, la Ley 14180 no ayuda para nada, está mal redactada y es
absolutamente limitada en su casuística. Se impone una revisión de esa norma.
III.
La Ley Electoral
debe indefectiblemente contener, en un solo cuerpo, la totalidad de las
regulaciones sobre la materia electoral y de partidos, con algunas normas
complementarias específicas.
Debe
pensarse en un Código Electoral que regule tanto el proceso electoral y sus
procedimientos, como tambien las vicisitudes de los partidos políticos en tanto
persona jurídica con personalidad política, su constitución, sus actividades
internas y en procesos electorales, su financiamiento, rendición de cuentas,
etc. Además, debe establecer un “marco mínimo” a desarrollar por la normativa
complementaria.
Esas
normas complementarias tendrán que ver con regulaciones específicas (algunos
institutos electorales incorporados al proceso, organismos electorales,
mecanismos participativos, etc.)
Respecto
de los organismos electorales: tener en cuenta que organismo se hace “cargo” de
entender en materia electoral, especialidad, en que extensión, su exclusividad,
doble instancia, procedimiento jurisdiccional específico, etc.
Sobre
las PASO deben rediscutirse, no su realización o suspensión /derogación (estimo
que cumplen una función irreemplazable) sino sus formas, contenidos y,
posiblemente, incentivos. Los pisos electorales deben revisarse en gral., en
especial su doble exigencia en las PASO (umbral de lista y de partido en las
PASO) y en particular su base de cálculo en las Generales (3% sobre padrón). Regulaciones de ese
tenor no existen en ninguna provincia argentina. En cuanto a las alianzas (2 o
más partidos) elevar el piso a superar en las Generales, para poner en un pie
de igualdad a partidos individuales con aquellas coaliciones de varios partidos
que pueden aportar porcentajes de votos al total de la alianza.
Finalmente,
debería establecerse expresamente que las reformas a las leyes electorales solo
pueden efectuarse por ley de la Legislatura.
Como
“gusto personal” incorporaría la Observación Electoral, los Debates
obligatorios, el Voto Domiciliario, el Consejo Consultivo de Partidos Politicos, entre otros instutos o figuras.
IV.
Partidos
Políticos:
Debe revisarse íntegramente la normativa en este aspecto. Y cuando digo
íntegramente hablo de construir desde cero, desde los cimientos, las leyes que
tienen que ver con la constitución (adhesiones, afiliaciones), vida, actividad
interna, nominación de candidatos (más ahora que es exclusiva), avales,
prohibiciones, sanciones expresas y efectivas, responsabilidades de candidatos
y encargados de aportes, etc. así como el control jurisdiccional de recursos y
aportes, campañas, publicidades,
información, y todo aquello que sea de interés público.
V. Boleta Única: lo que yo estimo como mejoras respecto del
diseño:
a. Menos color “interno” (solo en el logo o
símbolo partidario). La diferenciación de categorías por color con una línea
fácilmente visible, horizontal o vertical, del color correspondiente.
b. Menos información ociosa (por ej. N° de
partido), foto (no esencial) y nombres solo en categorías unipersonales o
fórmulas. En la BU de diputados y Concejales, ni fotos, ni nombres. Se vota
lista, no candidatos. Para eso están los afiches con lista completa.
Eventualmente en la BU de Comisión Municipal, foto y nombre del primer
candidato de lista. Identificación de los espacios partidarios (filas) con
letras para facilitar la capacitación e identificación.
Es el diseño que prevalece en casi
todos los países del mundo (Australia, Holanda, Portugal, Corea del Sur, entre otros).
c. En los casos de Municipios con pocas listas, utilizar
papel de menor tamaño (ley 13156, art. 2, n). Las modificaciones propuestas en a., b. y c. implican más espacio disponible,
mejor visibilización de información relevante y menores costos de impresión.
En cuanto a las
modificaciones, ya no al diseño gráfico propiamente dicho, sino al mecanismo de
“selección”, lo que consecuentemente modifica el sistema electoral, según
informa el periódico Sin Mordaza[1], habría que ver el sentido y los fundamentos
de cada cambio en estudio.
En principio, no estoy de acuerdo
con que esas reformas, en abstracto, sean útiles para la ciudadanía, en ningún
caso. Más allá de eso, el “diseño” del sistema no es inocuo, y no es lo mismo
categorías conjuntas “modelo Córdoba” (Intendente/Concejales como una sola
categoría + voto lista completa) que el “modelo nacional” (categorías independientes,
sin lista completa).
El modelo santafesino evita que el
efecto arrastre sea determinante, o por lo menos muy condicionante (y esa es
una virtud que se le destaca) pues no hay voto “conjunto” en una misma boleta,
pero no lo impide. En el modelo nacional (misma boleta, categorías separadas y
sin voto lista completa) el efecto arrastre se acentúa, pero en el modelo
Córdoba el arrastre (ej: categoría Intendente/Concejales) es la regla, es
indefectible y es determinante, no hay posibilidad de voto “diferenciado” entre
esas categorías. El elector ve afectado
su derecho de elegir libremente entre las diversas opciones de categorías
electivas diferentes.
La clausula que
“obligaría” a presentar candidatos a Gobernador/Vice como condición sine qua
non para la presentación de lista de diputados (igual Intendente y
Concejales)desvirtúa completamente el sistema republicano, beneficia
excesivamente a las agrupaciones más grandes y perjudica a las minorías y
vulnera el principio pro participación además de que, eventualmente, elevaría
de manera ficticia o engañosa el número de candidatos a Gobernador e
Intendentes, conspirando contra las mayorías amplias, esenciales para legitimar
la función ejecutiva.
Además de ello, una Legislatura bicameral no
justifica unificar categorías como garantía de gobernabilidad, en tanto ambas
Cámaras actúan como freno y contrapeso recíproco.
VI.
En
relación a los Mecanismos Participativos solo diré lo siguiente: espero que los
municipios que no estén habilitados para dictar CO puedan regular esos
mecanismos, que los municipios que puedan los regulen más razonablemente que la
Constitución y que la materia electoral
no esté proscrita a nivel municipal (como irrazonablemente lo está en la
Constitución).
En este
tema es necesario ser claro: considero que vedar/vetar la posibilidad de que
los mecanismos de participación puedan referir a materia electoral (que es la
esencia misma de la participación ciudadana) es irrazonable e incongruente (y
como tal inconstitucional) pues la
Revocatoria de Mandato es evidente materia “electoral” y “tramita a pedido de un
número de ciudadanos inscriptos…”
(Art. 62), por lo cual este mecanismo se concibe solo a partir de lo que es
una iniciativa ciudadana para
presentar proyectos o peticiones. Así, la Ley A-40 (CABA), Ord. 8240 (Paraná),
Ord. 1999-CM-09 (Bariloche), Ord. 9478 (Córdoba), entre tantas otras.
Todas estas propuestas de modificaciones, reformas y mejoras al “Régimen Electoral” santafesino (y otras varias más) están contempladas en mi proyecto de Código Electoral elaborado antes a la reforma constitucional y posteriormente adaptado al nuevo texto en aquello que no depende necesariamente de una reglamentación legal.
La posibilidad y factibilidad de que los municipios puedan
contar con regimenes y organismos electorales municipales quedará para una
próxima oportunidad
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