Cuando la CSJN dice en APM c. Festram que "La falta de adaptación de la Constitución de la Provincia de Santa Fe, vigente desde 1962, al standard del art. 123 de la Constitución Nacional, importa -entre otras consecuencias- mantener formalmente la vigencia de leyes que, como la que es materia de análisis en la causa, no operan como garantías de funcionamiento y autodeterminación sino como un valladar de la autonomía”, no dice que la sola "adaptación" termina con el problema, sino que esa "adaptación" (la Constitución misma) y, en su consecuencia, cualquiera y todas las normas provinciales derivadas (Ley de Municipios), deben operar como garantía de "funcionamiento y autodeterminación". Simple y claro. No le están haciendo caso.
No basta con "asegurar" la autonomía. Las provincias deben asegurarle a los municipios "contenidos mínimos" indisponibles en los órdenes del 123CN, suficientes para el desarrollo de sus competencias, sin los cuales esas competencias ("la mayor cantidad posible" segun la CSJN) no pueden ser ejercidas cabalmente para su real y efectivo autogobierno (Art. 155 CSFe). Y las leyes pueden ampliar, pero nunca coartar o limitar irrazonablemente el sentido que la autonomía tiene en la CN y en la jurisprudencia de la Corte.
El Regimen Electoral santafesino es un conjunto de normas, constitucionales y legales, que reserva toda la competencia político-electoral a la provincia, y constituye, por ello mismo, "un valladar de la autonomía" de los municipios. Ese obstáculo surge de la propia Constitución y del "centralismo" provincial que no solo se mantiene sino que se acentúa en esta materia fundamental en la concepción y concresión de una autonomía real y efectiva. La Ley Orgánica de Municipios, lejos de mejorar lo que ya viene mal encarado, lo empeora.
1. La nueva Constitución santafesina no crea ni habilita
expresamente la incorporación de la figura del viceintendente, ni su "creación legislativa" en ninguna de
las variantes de autonomía consideradas en el art. 154. (plena o semiplena, CO o LOC).
La Constitución sí habilita, implícitamente,
la posibilidad de que se establezca, y solo para los
municipios sin Carta Orgánica, un Ejecutivo (“función ejecutiva”, 155,3) cuyo diseño se defiere a la Legislatura, a traves de la Ley Orgánica de Municipios (LOM) y que puede - o no -, ser el mismo que establece de manera preceptiva para municipios con Carta Orgánica (155,2a). En este último caso, no un "órgano ejecutivo" (Córdoba) o una "función ejecutiva" (SFe), sino expresa y específicamente "un intendente".
2. La Legislatura, vía LOM, no puede crear un órgano de gobierno o una función electiva, u otorgarle competencias que no estén previstas o habilitadas por la Constitución, o referir a temas que le estan vedados (CO). Las CO no pueden hacerlo, pues el
Ejecutivo, según la Constitución santafesina, es “un intendente”.
En el proyecto de LOM se opta por la misma estructura: Intendente, Concejo (variable) y órgano de control.
La idea del viceintendente en las CO (y su inclusión en la LOM) tienen la misma consistencia y respaldo constitucional que la idea del ballotaje. Ninguna. No hay norma constitucional habilitante. Por el contrario, hay una norma claramente limitante: el art. 155, inc. 2a.
En cuestiones institucionales, los órganos, funciones o competencias que no se prevén expresamente o se habilitan en la Constitución, no pueden existir por ley. Mas simple: lo que no está permitido, en principio, esta prohibido.
Por esta razón es que, por ejemplo, hoy, en Santa Fe, no existe reemplazo constitucional para el Gobernador (art. 102).
De hecho, las provincias que establecen la Viceintendencia expresamente en la Constitución, lo hacen
de manera imperativa y para TODOS los municipios, independientemente de su
grado de autonomía, población u otro parámetro cualquiera (Corrientes, Entre Ríos,
La Rioja).
La única provincia cuyos municipios (solo unos pocos)
crearon por CO la Viceintendencia, sin estar prevista expresamente en su Constitución, es la que prevé lo mismo que la
santafesina para municipios sin CO, pero para TODOS los municipios (Córdoba, arts. 183,2 y 184). Una fórmula
abierta que habilita su reglamentación tanto por CO como por LOM (“...órgano
ejecutivo, si lo hubiera...”). Es un hecho, además, que la LOM cordobesa no la incorpora.
Más allá de eso, en las provincias mencionadas (y
en la mayoría de todas las otras, aun sin autonomía en la Constitución), tengan o no tengan
viceintendente, y tengan o no tengan Carta Orgánica, los municipios poseen
competencias electorales (normativa y organismos). En Santa Fe no. La provincia de Santa Fe es la única cuyos municipios no tienen ningún grado de autonomía en materia político-electoral. Ni siquiera los que dicten CO. Ni siquiera Rosario o Santa Fe.
3. El proyecto de LOM ingresado a la Legislatura santafesina
establece, no la facultad del municipio, sino la imposición de la figura del
viceintendente, pero no para todos aquellos sin CO, sino solo, expresa y
específicamente, para los dos municipios más grandes - Rosario y Santa Fe -,
los mismos que, así lo reconoce el propio proyecto, dictarán sus CO seguramente durante este año 2026.
En el improbable caso de que no las dicten y
el proyecto de LOM se sancione sin cambios, esos dos municipios podrían
incorporar la figura del viceintendente para las elecciones de 2027. Figura que, por supuesto, no se
mantendría una vez que se dicten sus CO.
4. Este marco de argumentos constitucionales y legales de fondo se
cierra con la linea "electoral" (derivada tambien de la
Constitución) establecida en el Régimen Electoral,
art. 56, y reafirmada, por si hubieran dudas, en el Regimen Municipal, art. 155,7: “Las elecciones de autoridades municipales y el sistema electoral se
rigen por ley provincial.” Es por demás evidente que cuando habla de sistema electoral, refiere al régimen electoral municipal, asi como en primer lugar refiere a las elecciones de autoridades municipales.
El régimen electoral, en su faz normativa, procedimental y jurisdiccional es competencia exclusivamente provincial. No existe el "federalismo electoral subprovincial". Esta cuestión fue abordada y resuelta en 2019 por el Tribunal Electoral en el Auto N° 1404, al que se aludirá también mas adelante. La Constitución de 2025 no modificó en nada esa concepción de "centralismo electoral" que tenía la Constitución del 62.
En el hipotético caso de que Rosario y Santa Fe pudieran incorporar la figura
del viceintendente por Carta Orgánica – algo que no es posible-, la ley provincial no podría regular la
elección de una autoridad electiva local creada por esa vía. Dentro de sus competencias propias, dentro del amplio espectro de lo que es “materia
local”, Carta Orgánica municipal prevalece sobre ley provincial.
Y hablamos de una autoridad electiva local
creada por CO porque el proyecto prevé en su
artículo 1° que la LOM es solo aplicable a municipios sin Carta Orgánica.
Si Rosario y Santa Fe la dictan, no son regidas por la LOM.
5. Surge, entonces, otro “agujero negro”
constitucional: ¿Si, y solo si, alguno de estos municipios incorporaran por CO la Viceintendencia, que no puede ser regulada por ley provincial, que pasaría?
Los municipios, ninguno de ellos, incluso con CO, tienen competencias
electorales, no pueden dictar ordenanzas en esa materia, ni crear un órgano
electoral local, porque ...
“Las elecciones de autoridades municipales
y el sistema electoral se rigen por ley provincial.”
Vamos a poner en crisis, por incongruente, el régimen electoral
en los municipios establecido en la Constitución. Si solo
la Legislatura (arts 56; 90, incs. 2 y 20; y 155, inc. 7, y proyecto LOM,
que no tiene ni una sola norma en la materia), el PE (fechas,
convocatoria) y la Secretaria Electoral provincial (art. 56) tienen competencias electorales, ¿Como un Concejo podría dictar una Ordenanza de Necesidad de Carta Orgánica? ¿Cómo un Intendente podría “convocar a elecciones de una Convención” (CT) para dictar Carta Orgánica? Esas facultades son, sin ninguna duda, materia electoral.
No hay, en el derecho comparado argentino NINGUNA PROVINCIA cuya Constitucion asegure la autonomía municipal, que no establezca para los municipios un regimen electoral local propio y la competencia para dictar Ordenanzas electorales, entre ellas, la de Necesidad de Carta Orgánica a partir de Convenciones cuya elección es convocada por las autoridades locales y controladas por organos electrales locales.
Solo en Santa Fe las elecciones de Convencionales locales son convocadas y llevadas a cabo por el PE provincial, con legislación provincial, en simultaneo con las elecciones provinciales y controladas y dirigidas por el órgano electoral provincial, todo ello conforme la legislación electoral provincial. Sucede lo mismo con los mecanismos de democracia directa. Los municipios tienen "cero competencias" en el orden político-electoral.
Todo ello, a partir de lo que establecen la Constitución provincial y la LOM
Al respecto, dice una autoridad en esta materia, el Dr. Leopoldo Fidyka:
"Todas las COM existentes hasta el presente, fueron concebidas por un órgano especial legisferante -ad hoc- denominado “convención municipal”, surgido de una elección municipal convocada especialmente para ese cometido, procedimiento que se implementa aún desde las primeras experiencias de cartas autónomas desarrolladas en las ciudades de Santa Fe y Rosario en el año 1933.
Es más, las propias Constituciones disponen lineamientos para la conformación de las convenciones y su convocatoria a la elección, convocada generalmente por el poder ejecutivo local en virtud de ordenanza votada previamente, en algunos casos mediante una mayoría agravada"
(https://www.eseiap.com/convencioncartas/)
6. ¿Si las elecciones de autoridades municipales (los Convencionales
son autoridades municipales) son reguladas por ley provincial, y el régimen electoral tambien, aquellas facultades o atribuciones del Intendente y el Concejo son, literalmente, letra
muerta, vacías de todo contenido y de imposible ejercicio (especialmente la CT 22°). El PL y el PE provincial determinan las reglas
electorales, convocan a elecciones (en igual fecha que las provinciales), la
Secretaria Electoral provincial organiza y el Tribunal Electoral provincial
controla y resuelve. La “convocatoria” de la CT 22° no tiene eficacia
vinculante, es absolutamente “anulada” por la convocatoria a elecciones
efectuada por el PE provincial. En definitiva, los municipios, sus autoridades y su gente
no son “autónomos” en los hechos. No hay “adhesión” del municipio, sino una
“imposición” de la provincia, lo que constituye un “valladar a autonomía”
(CSJN, APM c. Festram).
A modo de ejemplo, en caso de “acefalía”, los Concejos
Deliberantes, según el proyecto LOM, deben requerir (se entiende que al PE provincial) la convocatoria a
elecciones si aquella se produce hasta un año y medio antes de finalizar el
mandato. La incongruencia es evidente: según la Constitución, las elecciones de autoridades municipales deben hacerse
conjuntamente con las provinciales (155,7).
La pregunta se impone: ¿Cuál es el sentido y la razonabilidad de convocar elecciones un
año y medio antes, o dos o tres (y sin fecha), si recién se realizarían
conjuntamente con las siguientes elecciones provinciales? Si así no fuera, si
se realizaran en medio del periodo, entonces los desfasajes de mandatos
seguirían ocurriendo, eventualmente, a pesar del esfuerzo reglamentario de las
CT y, según la ocurrencia, la unificación definitiva de mandatos sería, eventualmente, imposible.
Según el proyecto aprobado por el Senado, en caso de acefalía definitiva del Intendente, se debe convocar a elección de nuevo Intendente para completar el periodo del anterior. Eso, además de no ser razonable, es absolutamente inconstitucional
Con la “Intervención” (según proyecto LOM,
art. 59) sucedería lo mismo.
CSJN en "Ponce" Consid. 12, coincidiendo con el dictamen del Procurador Righi: "...las normas impugnadas carecen de validez
constitucional, ...porque afectan en su aspecto institucional la
autonomía municipal, toda vez que ilegítimamente cercenan facultades para
decidir cuándo y cómo convocar a la renovación de autoridades..."
7. Otra situación, si se quiere, más evidente: los mecanismos de
democracia semidirecta. Son (Consulta Popular, Referéndum y Revocatoria) mecanismos
electorales que requieren, para su ejercicio efectivo, un proceso electoral
reglado. Si los municipios, y especialmente los que no tienen CO (la
Constitución no los habilita, sí el proyecto LOM) pueden contar con estos
mecanismos, pero no tienen competencias electorales, ¿Cómo los regulan? Mención
aparte para cuatro cuestiones puntuales:
a. la Revocatoria esta puntualmente regulada (y no en buena forma) en la
LOM, y se aplica la normativa provincial (art. 46).
b. en el caso de municipios con CO, que tampoco tienen
competencias electorales, ¿Cómo podrían regularlos?
c. ¿Porque la diferencia entre municipios con y sin CO en el caso
de Revocatoria, cuando estos mecanismos son básicos en la autonomía?
d. ¿Estos mecanismos se consideran como “elección de autoridades
provinciales”? Si la respuesta es positiva, entonces los debe convocar el
Gobernador en las mismas fechas que las elecciones provinciales. Si la
respuesta es negativa, ¿el municipio puede convocar cuando quisiera? ¿Con que
normativa? ¿Quien organiza esas elecciones? ¿La futura Secretaria Electoral
provincial? ¿Qué organismo de control electoral interviene? ¿El Tribunal
Electoral provincial? La autonomía municipal digitada desde y por la propia
provincia no es autonomía.
Recordemos que estos mecanismos, así como la Convención municipal para dictar CO, requieren la sanción de Ordenanzas.
Viene a cuento el precedente “Inadi s/ Ordenanzas de Paridad”
(Auto N° 1404/19) en el que el Tribunal Electoral declaró su incompetencia para
entender en Ordenanzas electorales y por lo tanto su inaplicabilidad como
normativa electoral local.
e.
Tanto es así que los municipios (todos ellos) no tienen competencias
electorales que, al igual que la Constitución, la LOM (proyecto) no les
otorga ninguna. Y la pauta más clara es que, a diferencia de la Constitución,
en los casos de Iniciativa y Consulta, la Ley no prohíbe las cuestiones
referidas a materia electoral. Simplemente porque el municipio no las tiene.
Por otro lado, es irrazonable prohibir al electorado local decidir en materia
de Cartas Orgánicas. En cuanto a la Revocatoria es más evidente aún, pues la propia LOM establece que será aplicable
la normativa provincial.
8. Una
cuestión a la que no se le ha dado relevancia y que, de aprobarse, incidirá en
la “vida” del municipio, es la facultad del PE de determinar la población de
cada uno de ellos “en base a estudios
e informes” del IPEC (art. 61,
LOM). Esos “estudios e informes” no son Censo. Esa facultad repercute
directamente en los niveles de municipio, cantidad de Concejales,
dietas, porcentajes para revocatoria, coparticipación, adelantos, etc., todo
lo cual quedará supeditado al resultado de esos estudios e informes encargados por el PE.
Y hablando justamente de Concejales: la inconsistencia, la endeblez de la regulación de las "cantidades" de Concejales (art. 6, LOM) segun la población no se condice con el caracter eminentemente preceptivo, ordenatorio, de una ley "orgánica". Los municipios de 3000 o 5000 habitantes tienen más margen de decisión que los de 15000 con CO. Los municipios tienen "via libre" para determinar el número de Concejales, pero no pueden decidir si renuevan o no sus Concejos.
¿Los salarios de funcionarios municipales? En que momento esa cuestión pasó a ser una potestad provincial y no una cuestión administrativa propia del municipio?
9. “El Viceintendente será el articulador y nexo entre el Intendente
y el Concejo, lo reemplazará en casos puntuales, presidirá el Concejo y votará
en caso de empate, las mismas funciones que un vicegobernador”. Esos son, básicamente, los
argumentos que, según quienes están a favor, hacen plausible la incorporación
del viceintendente.
En Córdoba, alrededor de 30 municipios cuentan con CO. De ellos
sólo 6 o 7 incorporan la viceintendencia. En Corrientes, el viceintendente ni
siquiera tiene la función exclusiva de presidir el Concejo. En Entre Ríos,
todos los municipios, aun sin CO, tienen viceintendente.
En Santa Fe, desde el 10/12/25, no tenemos vicegobernador, ni
reemplazo para el gobernador, ni presidente del Senado, ni nadie a quien el
gobernador pueda asignarle tareas. No se complicó la gestión, y los Ministros
cumplen con sus funciones de “articulación”.
Para abundar, la Ley de Necesidad de reforma constitucional proponía la creación de un "ministro coordinador". "El gobernador no puede, ni debe, ejercer un control directo sobre cada área de manera simultánea. Es allí donde aparece la necesidad de un ministro coordinador" (Convencional Blanco, pag. 242, Diario de Sesiones). Bueno, el gobernador es el jefe superior de toda la Administración y delega algunas funciones en sus ministros, según el area (Ley de Ministerios). Resumiendo, el "Ministro Coordinador" hoy no existe.
Esas funciones, en un municipio, las cumplen los Secretarios del Municipio y el presidente del Concejo o, en su
defecto, podría hacerlo un concejal oficialista. Y no son equiparables vicegobernador y
viceintendente.
10. Toda esta síntesis argumental es difícil de contrarrestar con la
remanida apelación al “espíritu del legislador” porque el texto es muy claro,y,
además, la “imprevisión en el legislador no se presume”.
En ese sentido, la única mención al viceintendente, en la
Convención, la hace el Convencional Garibaldi (pag. 1320, Diario de Sesiones, y
ni siquiera en discurso público, sino por solicitud de incorporación) luego de
la sanción de la Constitución: “...aquellos
con más de diez mil habitantes podrán dictar su propia Carta Orgánica. En ella,
podrán establecer reglas propias en aspectos fundamentales, como la representación
legislativa por distritos o la incorporación
de la figura del viceintendente”.
Pero el propio texto de la Constitución contradice esa afirmación ya que el
Ejecutivo municipal es “un intendente”. Y el texto del proyecto LOM según según el cual Santa Fe y Rosario deberán tener un viceintendente, también.
Tampoco pueden los municipios establecer o decidir reglas propias y muy ligadas
a la “autonomía real y efectiva” como la renovación (o no) de Concejos, porque
taxativamente, los municipios de menos de 20000 habitantes no pueden renovarlo
y los de más de 20000 deben renovarlo; no pueden “crear”
la viceintendencia; no pueden decidir cómo y cuándo elegir sus propias
autoridades, o realizar sus Consultas, o regular los porcentajes de aprobación de una Revocatoria. Ni siquiera pueden llevar adelante su Convención cuando lo consideren. Todo lo decide la provincia y lo controla la provincia.
La cuestión es: ¿Hay algun interes sustancial de la provincia en evitar que algunos municipios que hasta ahora renovaban sus Concejos, ahora tengan prohibido hacerlo? ¿O solo porque se le ocurrió a alguna mente brillante? ¿O como dijo el Secretario de Municipios es para "bajar el costo de la política"? Porque eso no es bajar el costo de la politica, eso es bajarle el precio a la democracia y a la participación ciudadana sin ningún argumento sólido. Claro que tampoco hay argumentos sólidos para hacerlo. A menos que se considere sólido el argumento del diputado Blanco: “Definimos este criterio que tiene que ver con que son Concejos más amplios, de mayor número; son localidades que tienen más participación, más politización, donde hay más cultura democrática en el sentido del funcionamiento de estos cuerpos deliberativos. Tienen una vida cívica más intensa”. Mas que argumento sólido parece una "categoría sospechosa", no?
NINGÚN aspecto
“fundamental” de la autonomía fue “asegurado” en favor de los municipios. Cuando hablamos de autonomía institucional y política, hablamos de dos caras de la misma moneda. Y el metal que se funde para que esa moneda tenga valor es el sistema electoral local. No hay verdadera autonomía municipal en los ordenes institucional y politico sin un sistema electoral local que asegure y haga efectivas esas competencias.
Otro ejemplo clarísimo: ¿Que pasaría si, por ejemplo, Rosario, Santa Fe o cualquier otro municipio decidiera contar con un órgano de control, al mejor estilo Contralores de Cuenta (en las ex Comunas), electivo?¿Podrían decidir eso? Si, sin dudas. ¿Podría la provincia regular sobre la elección de este organismo? No, sin dudas.
Entonces ¿de que le serviría a un municipio "decidir con autonomía" sobre su organización institucional, si no tiene manera de operativizar esa competencia?
El nivel
de injerencia provincial es incompatible con la más elemental noción de
autonomía municipal. Y ni que hablar de la interferencia intelectiva que provoca en el elector la superposición de procesos provinciales con procesos locales, absolutamente ajenos a la competencia provincial .
En Santa Fe se legisla sobre Derecho Electoral de manera "artesanal e intuitiva", nada técnico, ni basado en diagnósticos, evidencias o experiencias. Más bien, intentando moldear la materia según particulares ideas, necesidades o coyunturas políticas. Pero el derecho electoral no es una artesanía, y para nada intuitivo. Es una ciencia social, se basa en datos, en experiencias y, esencialmente, tiene como finalidad mejorar la representación y la participación. Es el derecho de la democracia, que debe garantizar la legitimidad de los procesos, el respeto de la voluntad popular y la participación, en igualdad de condiciones, de todos los partidos políticos. Y lo que tenemos, y tendremos, en Santa Fe, no cumple con esas expectativas, principios u objetivos. Con ninguno.
Ejercicio: Podemos leer algunos artículos de la nueva LPA provincial (Ley 14428) y aplicarlo a la normativa electoral y municipal
Art 35 - ... elaborar las iniciativas normativas de conformidad con las siguientes pautas: a) deben estar justificadas
por razones de interés público, identificar con claridad los fines perseguidos y disponer medidas adecuadas y
proporcionadas en relación con tales fines. Los elementos mencionados deben estar expresamente indicados en la
fundamentación o exposición de motivos; b) deben elaborarse de manera coherente con el resto del ordenamiento
jurídico, para generar un régimen jurídico predecible, integrado, claro y que se oriente a facilitar su conocimiento y
comprensión por parte de las personas destinatarias; ...
Art 36 - Evaluación de impacto normativo. Las Administraciones Públicas deben revisar periódicamente su
normativa vigente para adaptarla a los principios mencionados en el artículo precedente y deben procurar el
establecimiento de sistemas de evaluación de impacto normativo con el objetivo de identificar si las normas vigentes
resultan útiles.
Con esos parámetros a la vista, el regimen municipal y el régimen electoral como materias "concurrentes e interactivas" provinciales y municipales, no cumplen con el art. 35 y conforme el 36 serán claramente "inútiles".
Hay demasiado contenido básico de la autonomía sin una
regulación mínimamente razonable, o con una intromisión excesiva de la provincia, o directamente anulado por la propia normativa. Y eso podría ocasionar futuros desacuerdos interpretativos, conflictos políticos y mayor judicialización. En este sentido, el proyecto de LOM adolece de una hiperinflación reglamentaria
irrazonable, innecesaria e ineficaz (ej. arts. 6, 14, 46),
que hubiera podido evitarse con un texto legal menos "intervencionista", más trabajado técnicamente y mucho mejor
redactado.
Como reflexión final, tengo muy claro que lo
que debe ser no será. La autonomía municipal santafesina es meramente declamativa. Solo será lo que sea, es decir, lo que la Legislatura
decida que sea.
