Javkin (Rosario), Poletti (Santa Fe), Raimundo (San Lorenzo) y´-quizás - algún otro Intendente, ya pusieron proa con destino a la tan esperada autonomía plena en cada una de sus jurisdicciones, amparados en la nueva Constitución santafesina que garantiza, aunque no “asegura”, esa capacidad, competencia o derecho “natural” a los municipios de +10000 habitantes. Muy precariamente, en mi opinión.
La autonomía plena implica que el municipio, siempre dentro de un marco “razonable” de limitaciones e imposiciones que establece la Constitución, es libre de injerencias de los poderes provinciales para decidir y actuar en todos los “órdenes” que establece el 123 CN. Entre ellos, el orden institucional, que es el mojón entre la autonomía plena y la semiplena (regimen general).
La autonomía institucional es la única diferencia de orden entre un municipio plenamente autónomo y uno que no lo es. Pero el que no lo sea, no implica que no tenga autonomía. Un municipio sin autonomía plena tiene igualmente autonomía, aunque con autonormatividad acotada.
Esta diferencia sustancial hace que un municipio plenamente autónomo pueda dictar su propia (y, por esta vez, primera) Carta Orgánica (en adelante CO), una especie de Constitución de 3° grado a partir de un poder constituyente “derivado originario” para organizar social, jurídica, política e institucionalmente la comunidad, sin otras injerencias que las mínimas indispensables por parte de los poderes provinciales. En cambio, los municipios “semi plenos” dependen de un marco normativo más general, aplicable al conjunto y sancionado por la Legislatura provincial.
En este sentido, no es de buena técnica – en mi opinión- lo de la Constitución santafesina de no incorporar en su texto un marco mínimo, o un conjunto mínimo de competencias y funciones atribuidas a los municipios en los distintos órdenes: ¿Como dicta su CO un municipio si no sabe (y no lo sabrá hasta el dictado de las leyes necesarias, o, en su defecto, hasta la firma de “convenios de transferencia de competencias”) cuales serán esas competencias y en que medida o con que alcance se transfieren?.
No solo su “Estatuto Ciudadano”, sino, y de entrada, su propia Ordenanza de Necesidad. ¿Con que criterios, con que amplitud, con que límites?
Así como esta pensado, antes de dictar su Carta Orgánica será necesario saber que puede hacer. Primero Ley o Convenio y despues CO. Es imposible que la CO contenga un “convenio de transferencias”: no sería un símbolo de la autonomía, sino de la dependencia.
En todos los órdenes, incluido, y especialmente, el político, las posibilidades municipales, sus competencias, si bien no llegan a igualarse exactamente, en lo esencial se asimilan bastante, con el límite lógico que imponen las normas provinciales de obligatorio acatamiento por los “menos autónomos”.
La autonomía en el orden político completa, y complementa, la autonomía institucional. Sin autonomía política no hay autonomía institucional plena. Y los municipios santafesinos, en esta nueva Constitución 2025, resignan parte esencial de ellas al aceptar una injerencia desmedida de la provincia en su capacidad de autodeterminación, es decir, en su esfera de libertad para decidir y actuar en consecuencia.
Pues bien, pongámonos a pensar cómo un municipio de la relevancia de Rosario o Santa Fe, o de medianas o pequeñas dimensiones (San Lorenzo, Reconquista, Vera o Florencia) hace para encarar esta etapa que, conforme el art. 154 de la CSFe, posibilitará que se “gobiern[e] por sí mismo”, a partir del dictado de su CO.
No es menor lo que la Convención “sustrajo” del texto de los artículos originales, cosa que pasó desapercibida: en la Constitución del 62 el municipio “gobierna por sí mismo sus intereses locales” “sin otras injerencias sobre su condición o sus actos que las establecidas por esta Constitución y la ley”.
Esos municipios (en 1962) no eran autónomos. Los de hoy, teóricamente - y retóricamente - lo son, pero así y todo, la autonomía en la Constitución del 62 estaba más y mejor definida que en la actual. Ni que hablar de la Constitución del 21. Una pieza de “colección” dentro de las Constituciones autonómicas.
¿La de 2025? 100 años de regresión institucional. Municipios sometidos política, institucional y financieramente a la provincia. Intendentes que resignaran sus potestades para recibir un poco más de plata. Esa es la autonomía que se viene en Santa Fe.
Conforme el mismo artículo, las Cartas Orgánicas “se sancionan por una Convención Municipal, convocada al efecto por una ordenanza dictada por el Concejo Municipal” (inc. 2, último párrafo). No se establece una mayoría agravada para la Ordenanza ni una integración determinada para la Convención.
Por su lado, otros artículos y algunas CT completan el panorama normativo constitucional sobre esta cuestión.
Así, la CT 20° (en mi opinión innecesaria por obviedad manifiesta) y el art. 155 establecen las bases para la organización de los municipios autónomos en general y especialmente para el dictado de la CO.
El 155 comienza estableciendo, como marco general, para TODOS los municipios, que “La organización de los municipios y la determinación de los alcances y contenidos de la autonomía municipal son establecidos por el ordenamiento jurídico de acuerdo con las siguientes bases:…”. El inc. 1) establece el régimen o sistema de gobierno general, aplicable a cualquier municipio.
Luego, el inc. 2) refiere, en varios subincisos y específicamente, a los municipios que pueden ir hacia la autonomía plena y dictar Cartas Orgánicas, confundiendo y mezclando ambos “grados” de autonomía, al punto de que, por ejemplo, establece los “d) mecanismos de democracia directa y participación ciudadana” solamente para aquellos municipios que dicten su CO, y no para el régimen general de municipios.
A partir del inc. 3 el artículo 155 retoma el “régimen general”, aplicable – de nuevo - a todos los municipios, y en su inc. 7) establece reglas que colisionan con, y coartan irrazonablemente, la más elemental noción de autonomía plena y la autonormatividad concretada en la CO.
Expresa el inc. 7 (al final) “En los municipios con más de veinte mil habitantes la renovación de los Concejos Municipales se realiza por mitades cada dos años”. Una regla triplemente irrazonable: en primer lugar porque, por contrario imperio, supone que en los municipios de hasta 20000 habitantes la renovación bienal de Concejos no está permitida. Y no hay un solo argumento razonable y serio para sostener y justificar esta limitación, especialmente en los municipios de +10000 habitantes que pueden dictar CO. En segundo lugar, porque es contradictorio que un municipio de 19500 habitantes, por ejemplo, dicte efectivamente su CO y no pueda renovar su Concejo, pero un municipio de 20050 habitantes que decida (o no) dictar su CO pueda renovar su Concejo.
En tercer lugar porque la integración del Concejo y su renovación, o no, deberían ser decisiones del propio municipio plasmadas en su CO. ¿Por que un municipio autónomo no podría decidir que sus Concejales no se renueven cada dos años? ¿Qué clase de “carta de ciudadanía” hace que María de Rosario, Juan de Vera o Ana de Reconquista puedan elegir Concejales de medio término, pero Maria de S. Jose del Rincon, Miguel de Calchaquí o Elena de Tostado no?
Esta previsión, irrazonable, insostenible desde todo punto de vista, contrasta visiblemente con otras de esta misma Constitución reformada que van en sentido contrario al de aquella, promoviendo la igualdad, la participación y propiciando las garantías suficientes y los medios para hacer valer los derechos ciudadanos, a saber:
Art. 5: La Provincia garantiza la plena vigencia de sus instituciones democráticas...
Art. 10: El Estado reconoce a la persona humana su eminente dignidad y todos los órganos del poder público están obligados a respetarla y protegerla...
Los derechos fundamentales de libertad y sus garantías reconocidos por esta Constitución son directamente operativos.
Art. 12: Todos los habitantes de la Provincia son iguales ante la ley. Incumbe al Estado remover los obstáculos ... que, limitando de hecho la igualdad y la libertad de los individuos, impidan ... la efectiva participación de todos en la vida política,...
Art. 35: La Provincia reconoce el derecho a la ciudad fundado … en los principios de participación ciudadana, gestión democrática, ...
Art. 43: (Amparo) Puede también interponerse contra cualquier forma de discriminación y contra la vulneración de ... derechos de incidencia colectiva en general.
Los derechos de incidencia colectiva referidos a intereses individuales homogéneos estarán garantizados mediante la acción de clase.
Art. 56: La Provincia garantiza el pleno ejercicio de los derechos políticos de conformidad con los principios de la democracia representativa.
Las personas tienen derecho a participar de los asuntos públicos, directamente o a través de los representantes elegidos en elecciones periódicas mediante sufragio universal, igual y obligatorio.
Son electores las personas que se encuentren inscriptas en el padrón electoral provincial.
La jurisprudencia y la doctrina tambien dan cuenta de la relevancia del ejercicio igualitario del derecho a elegir y de la impertinencia de distinciones arbitrarias o irrazonables.
“...el principio de la igualdad de todas las personas ante la ley, según la ciencia y el espíritu de nuestra Constitución, no es otra cosa que el derecho a que no se establezcan excepciones o privilegios que excluyan a unos de lo que se concede a otros en iguales circunstancias, de donde se sigue forzosamente que la verdadera igualdad consiste en aplicar en los casos ocurrentes la ley según las diferencias constitutivas de ellos” (CSJN,Fallos 16:118., Criminal c/Olivar, 1875)
“El derecho a votar libremente por un candidato de su propia elección es la esencia de una sociedad democrática, y toda restricción irrazonable de ese derecho golpea al corazón del gobierno representativo. En efecto, el sistema republicano exige por definición la participación del pueblo en la forma de gobierno; a su vez, el sistema representativo implica que esa participación se logra a través del sufragio” (CSJN 1011/2013, 49· Al/CSl, Alianza UNEN - CF el Estado Nacional Ministerio del Interior y Transporte s/promueven acción de amparo)
...”el derecho al sufragio tiene en el sistema democrático un carácter colectivo que se extiende más allá de la protección del derecho individual (...) pues todo el andamiaje institucional de la sociedad política se encuentra asentado en el efectivo ejercicio de ese derecho” (CSJN, “Mignone”, Fallos 325:524)
...”el sufragio universal hace a la substancia del Estado constitucional contemporáneo. Todo otro sistema electoral niega la igualdad de los ciudadanos y, a diferencia del sufragio restringido, que clausura el acceso al poder al pueblo, su función es hacer posible el gobierno del pueblo o de una de sus mayorías, aproximando el ideal democrático a la realidad de la vida” (CSJN, “Mignone”, Fallos 325:524)
“El derecho de sufragio puede ser ejercido mediante el acto del voto por todos los ciudadanos que se encuentren en las condiciones de elector que indica la ley”. (Fallo 675/89 CNE)
“La raíz de todo sistema democrático es el sufragio. El derecho electoral es la primera y más fundamental de las libertades” (Fallo 3326/04 CNE)
“En tanto el sufragio es derecho y garantía que nace del principio de la soberanía del pueblo y de la forma republicana de gobierno, es evidente que al ciudadano no se le puede impedir el ejercicio universal de dicho derecho”. (Fallo 973/91 CNE).
Dice Roberto Saggese (Secretario Letrado CSJN) que “...en el ámbito del derecho a la igualdad, la Corte aplica este nuevo estándar de presunción de inconstitucionalidad en los supuestos de discriminación (categorías sospechosas), lo cual puede surgir del texto de una norma, de su aplicación práctica o de un acto” (https://www.derecho.uba.ar/docentes/pdf/bases-para-la-libertad-celeste/2025-saggese.pdf)
En este artículo, además, el Dr. Saggese menciona el fallo “Hooft”, primer fallo en el cual el estándar fue enunciado de manera expresa y aplicado por una mayoría de la CSJN, que reconoció la influencia del precedente “Calvo y Pesini”, con la aclaración de que si bien dicho caso concernía a la discriminación entre nacionales y extranjeros –en tanto que “Hooft” se refería a la distinción entre dos clases de ciudadanos argentinos (de primera y de segunda)–, su criterio era aplicable mutatis mutandi .
Mutatis mutandi, estamos hablando en Santa Fe tambien de dos clases de ciudadanos, unos de primera y otros de segunda, discriminada esta última en cuanto al ejercicio igualitario de sus derechos políticos-electorales: la clase de ciudadanos que vive en municipios de entre 10000 y 20000 habitantes. Y, como dice la CSJN en Hooft, esta presunción de inconstitucionalidad (categoría sospechosa) solo podría ser vencida “por la prueba concluyente de que existe un sustancial interés provincial que la justifique”. Por supuesto de que no hay prueba concluyente porque tampoco hay sustancial interés provincial que justifique semejante arbitrariedad.
En 2009, la CSJN volvió a aplicar el estándar: “... el trato desigual será declarado ilegítimo siempre y cuando quien defiende su validez no consiga demostrar que responde a fines sustanciales –antes que meramente convenientes– y que se trata del medio menos restrictivo y no sólo uno de los medios posibles para alcanzar dicha finalidad” (Fallos 332:433)
Claro que podría haber, y hay, otra alternativa. Pero es mas “cara en dinero” (si el argumento de la no renovación fuera económico) y más “costosa institucionalmente” (si el argumento fuera la “campaña permanente”): la revocatoria de mandatos. Si no puedo renovar por los votos positivos, renuevo por los votos negativos.
Todas las alternativas dan cuenta de que la desaparición forzada de las elecciones intermedias en algunas municipalidades, por decisión de unos pocos, no tiene ningún fundamento serio ni es condición necesaria para una mejor política, ni para mayor ahorro, ni para una institucionalidad mas robusta ni para mejor gobernanza. Es solo porque a 2 o 3 tipos “se les ocurrió así”.
No hay, en toda la Constitución cláusula mas anti democrática, discriminatoria, retrógrada, reaccionaria, desigualitaria, regresiva e irrazonable que esta. No hay manera de que la provincia pueda justificar o probar que esta cláusula responde a fines sustanciales superiores al pleno e igualitario ejercicio de los derechos políticos-electorales por parte de los electores habilitados, sin desnudar una discriminación arbitraria y absurda.
No hay cláusula más inconstitucional que esta.
Los municipios serán distinguidos por categorías. Y sus ciudadanos también: ciudadanos de primera y de segunda. Los municipios tendrán derecho a su CO, los ciudadanos no tendrán derecho a elegir.
Pero, y aquí se complejiza un poco más, el inc. 7 comenzaba diciendo que “[las elecciones de autoridades municipales (1)] y [el sistema electoral (2)] [se rigen por ley provincial (3)]. [Se realizan en forma conjunta con las elecciones de autoridades provinciales (4)]”.
Veamos:
Las elecciones de autoridades municipales…se rigen por ley provincial: eso significa que el régimen electoral municipal será fijado por la Legislatura para TODOS los municipios. Claramente es así, y eso queda evidenciado con lo dicho sobre la renovación de los Concejos, por ejemplo. Hay un claro recorte, y una intromisión irrazonable e injustificada, en la autonomía política e institucional de los municipios con CO.
…y el sistema electoral se rigen por ley provincial: tampoco se habilita a los municipios a dictar su propio régimen electoral, es decir la manera en como estructuran y eligen sus propias instituciones. No digo un régimen totalmente “independiente” del provincial, sino un mínimo sistema electoral y un organismo electoral propio que tengan competencias sobre sus cuestiones privativas o exclusivas municipales en esa materia. Por ejemplo, para llamar a una consulta o una revocatoria de mandatos, el regimen electoral será el que determine una ley provincial? La elección de convencionales municipales será convocada por el gobernador en conjunto con elecciones provinciales?. Porque los convencionales son autoridades municipales. Pero no son un poder “estable” o “continuo”. Son convocados para una ocasión especial, ligada solo a cuestiones locales.
¿No existe una injerencia que exorbita los límites que la autonomía municipal impone al poder provincial?
“las elecciones de autoridades municipales…Se realizan en forma conjunta con las elecciones de autoridades provinciales: acá se termina de, si no eliminar, por lo menos, y tomando en cuenta lo anteriormente dicho, herir gravemente la autonomía plena de los municipios tal como la concibe la CN y la interpreta regularmente la CSJN.
Un municipio con capacidad de ser plenamente autónomo puede dictar su CO, pero no puede decidir que los Concejos sean renovados a mitad de mandato (o no), tampoco tiene posibilidad de dictar ordenanzas electorales o de crear un organismo electoral y menos aún de decidir la realización de elecciones locales ni de que sus autoridades puedan convocar a esas elecciones.
Esto se infiere del propio texto constitucional, si nos percatamos de que, en el marco reservado a las CO no se hace referencia a un régimen electoral local y de que, además, todas esas competencias, íntimamente ligadas a lo político-institucional, se las reserva expresamente la Legislatura provincial.
Lo ideal: un regimen electoral y un organismo electoral acotados a cuestiones locales y la facultad municipal (no la imposición) de adherir al regimen provincial electoral, con los beneficios propios de esta decisión.
Y aquí vamos con el proceso previo al dictado de una eventual CO:
¿Podría un municipio dictar una Ordenanza previa que determine una mayoría especial para sancionar la Ordenanza de Necesidad de Dictado de CO?
¿Podría un municipio establecer por Ordenanza previa una integración determinada, “agravada”, para la Convención Municipal?
¿Podría la Ordenanza de Necesidad de Dictado de CO establecer las reglas y plazos del proceso electoral?
¿Podría el Intendente municipal convocar a elecciones de Convencionales?
¿Podría decidir el Intendente la fecha de las elecciones?
¿Podría un organismo local electoral controlar y decidir sobre esas elecciones o debe hacerlo el Tribunal provincial?
¿Podría un municipio decidir todo eso respecto de los mecanismos de democracia semidirecta?
No parece que todas las respuestas sean afirmativas. Podría ser. O no. La regulación es absolutamente imprecisa, ineficiente, insuficiente y sujeta a interpretaciones contrapuestas o contradictorias.
Habrá que esperar a que la Legislatura dicte una ley que establezca la “determinación de los alcances y contenidos de la autonomía municipal” y la nueva Ley Orgánica de Municipios en el plazo de un año (CT 25°).
Y entonces surge evidente la duda: ¿Pueden Rosario, Santa Fe u otras, “atropellar” con la autonomía sin saber que les depara el futuro? ¿Pueden desconocer sin más las reglas provinciales aun antes de poder ser plenamente autónomos y “gobernar por si mismos sus intereses”, o, tal como establece la nueva Constitución, hasta tanto se dicte la nueva normativa, rige la actual LOM?¿Pueden, en su iniciativa autonómica quizás, estructurar un mínimo regimen electoral desapegado del provincial? No, en mi opinión.
El documento que certifica la “mayoría de edad” de un municipio es la CO.
Las CT establecen, entre otras cosas, que hasta tanto se defina la competencia judicial electoral, seguirá entendiendo en esa materia el actual Tribunal Electoral y que, hasta el dictado de la nueva legislación, continúa vigente la actual (CT 5° y 7°).
De acuerdo a eso, el Tribunal Electoral entiende en todas las cuestiones electorales provinciales y continúa vigente la LOM nº 2756, incluso en lo que refiere a materia electoral local (así se verifica en la CT 23°, inc. 2).
Una digresión de “color”: según esta CT 23°, en juego con la 24°, algún Concejal, desde 2023, año a partir del cual se cuenta el primer mandato del gobernador, y sin contar probables y muy seguros mandatos previos, podría mantenerse ininterrumpidamente en el cargo hasta 2039, sin que lo afecten las reglas sobre reelección. 16 años, 4 mandatos, 3 reelecciones, con una Constitución que vino a terminar con las reelecciones indefinidas
Retomamos nuestro tema, que se pone aun más interesante, si eso fuera posible.
Desde 1962 existe (y seguirá hasta que se sancione la nueva ley) el Tribunal Electoral como órgano extra poder y autónomo. Pero al mismo tiempo, y hasta la fecha, mantiene su vigencia la LOM, en todo lo que no fue -o no debió, o no se sabe si lo fue -, ser derogado. Entre otras cosas, el régimen electoral municipal. Esto es ratificado expresamente por la ley 4990 vigente: “Art. 47º - Esta ley regirá para las elecciones municipales y de comisiones de fomento, en todo aquello que no se oponga a las disposiciones especiales referidas a las mismas.”. Esta norma jamás fue cumplida por el Tribunal Electoral. Y NO SOLO NO FUE CUMPLIDA. FUE SISTEMÁTICAMENTE “NEGADA”.
¿Puede un municipio, hoy, amparándose en esas normas vigentes, apelar a la posibilidad de ejercer sus competencias electorales para el dictado de sus Ordenanzas de Necesidad de Dictado de Carta Orgánica y/o para llevar adelante sus procesos de democracia semi directa?
¿Si eso no es posible, que normativa se aplica? La provincial actual no tiene referencias a estas cuestiones. ¿O sí tiene?
¿Puede el Tribunal Electoral provincial actuar como órgano competente en la dirección y juzgamiento de esos comicios, o procesos electorales, locales?
Si creemos que puede, alegamos en su favor algunas normas provinciales y resoluciones del TEP. Si creemos que no puede, pues tambien lo argumentamos con algunas normas provinciales y resoluciones del TEP. Las famosas “dos bibliotecas” de resoluciones electorales del Tribunal Electoral. “Certeza” y “seguridad jurídica” en materia electoral “was found dead”.
En cualquier caso, sea cual sea nuestra posición, sean cuales sean las normas aplicables - y aplicadas -, y las resoluciones del TEP que, haciendo uso del cherry picking constante, saltan de una norma a otra sin solución de continuidad, llegaremos a una misma conclusión: vienen diciendo, y decidiendo, cualquier cosa en materia electoral. ¿Más claro? Engañan, “muñequean”, manipulan las normas electorales como quieren. Cuando quieren. Según lo requiera la situación puntual o la coyuntura. Porque pueden. Hace años. Sin control. Sin seguimiento. Sin cuestionamientos. Y cuando alguna resolución no “conforma”, pues ahí están los otros Poderes para hacerle sentir el rigor.
Ejemplos hay de sobra: Del Frade, Molina, Stochero, Giustiniani, Arcando, Inadi, Comunas de Ibarlucea y Máximo Paz, el Voto Joven, Caudana, sorteo de Concejales electos (Suardi), Villa (¿en que andará eso?).
La idea de que esto cambiará mágicamente con un organismo electoral “judicial”, sin expertise en la materia, con competencias exclusivas, pero no únicas, es una ilusión. Así seguirá sin un organismo electoral efectivamente autónomo, extrapoder y con competencias exclusivas. Y para aclarar: lo de exclusivas vale en su doble acepción: como específicas y propias del organismo pero tambien, y especialmente, como privativas o excluyentes. Y en Santa Fe eso no pasa. Ni pasará.
Las normas vigentes a nivel provincial y municipal en la materia son confusas, contradictorias y en muchos casos evidentemente inconciliables. Esto se agrava por decisiones tambien contradictorias, y hasta arbitrarias, por contenido, o por extemporaneidad, del Tribunal Electoral y de la Corte, cuando no del propio Poder Legislativo.
La reforma era LA oportunidad de cambiar para mejorar. A nadie le interesó hacerlo. Se discutió más el derecho a la ciudad, o al disfrute, o el ingreso “objetivo”, sea lo que fuera eso, que la manera en como cada ciudad es artífice de su futuro y responsable de sus decisiones y elecciones.
