La movilización organizada de las mujeres ha logrado, desde hace algunos años, poner sobre el tapete político las cuestiones de género y la (poca) participación femenina en los puestos de decisión de los partidos políticos y en los cargos de responsabilidad pública -electivos o políticos-.
Así, han logrado significativos avances en ese terreno, a partir de la sanción de normas como las de Cupo Femenino o Paridad. Como siempre sostuve, no estoy de acuerdo con la “ley de paridad”, aunque si lo estaría con la paridad, si decantara naturalmente por el cauce del reconocimiento de la igualdad de oportunidades. Creo que es responsabilidad de los partidos, como asociaciones políticas y actores fundamentales del sistema democrático no solo no obstaculizar, sino fomentar y promover, a través acciones positivas, la participación y el acceso de las mujeres a la política y a los cargos públicos. Ello sin desconocer que es el Estado quien debe garantizar esa participación y oportunidades de acceso.
A partir de la reforma del 94, nuestra Constitución Nacional consagra “La igualdad real de oportunidades entre varones y mujeres para el acceso a cargos electivos y partidarios se garantizará por acciones positivas en la regulación de los partidos políticos y en el régimen electoral”. (art. 37).
¿Qué son las acciones positivas? Básicamente, son medidas legislativas dirigidas a eliminar o compensar las desigualdades existentes frente a grupos históricamente discriminados. Para nuestro caso, la mujer, o más ampliamente, el género femenino.
El convencional santafesino Iván Cullen lo ejemplificó diciendo que consisten en “…desigualar para igualar; colocar a todos —o tratar de hacerlo— en el mismo punto de partida, porque es la única forma de obtener la igualdad sustancial…”.
En ese camino, y por el empuje de los colectivos femeninos, comenzaron a promulgarse, a nivel nacional y de las provincias, normas que aseguraban a las mujeres cupos mínimos dentro de las listas de candidatos/as a cargos electivos (por ej. Ley de Cupo nacional nº 24012, ley 10802 de S. Fe, entre otras).
Luego de transcurrido un cuarto de siglo, y entendiendo las mujeres que ese “cupo mínimo” se transformaba en un “techo de cristal” que obstruía, que impedía un mayor acceso y participación femenina en la vida política partidaria y electiva pública, acentuaron y profundizaron el reclamo, y con el apoyo casi unánime de la sociedad, comenzaron a exigir leyes “de paridad”. Tal fue el impacto y el reconocimiento de esa “deuda” histórica, social y democrática en Argentina, que rápidamente comenzaron a legislarse, e incluso a constitucionalizarse, normas que obligaban a los partidos políticos a la conformación paritaria de las listas de candidatos a cargos legislativos nacionales, provinciales y/o municipales y comunales. Así, se legislo sobre paridad, en todos los niveles normativos, en distintas provincias argentinas (Neuquén, Sgo. del Estero, Córdoba, entre ellas) y a nivel nacional (Ley 27412/17). Incluso la ciudad de Santa Fe sancionó una Ordenanza sobre paridad en el Concejo Deliberante, a fines del año pasado.
En nuestra provincia, una de las pioneras en el establecimiento del Cupo femenino (año 1992), el tránsito hacia la paridad legislada viene siendo complicado, y por ello se cuenta entre los pocos distritos que aún no tienen una norma que asegure la participación igualitaria de géneros en las listas de candidatos. Se intentó su inclusión en el trunco proyecto de reforma constitucional impulsado por el Gobernador Lifschitz, y también a través de proyectos legislativos que, con algunas diferencias, intentan (aún tienen tratamiento legislativo) plasmar en una norma los principios paritarios. Personalmente, creo que los proyectos en danza en Santa Fe, asi como los sancionados a nivel nacional y en otras provincias, incurren en un error de interpretación, o peor, un error por desconocimiento, que las haría inaplicables. Para este año electoral es improbable, aunque no imposible, que Santa Fe cuente con su propia norma sobre participación paritaria de géneros. No obstante ello, ya algunos partidos políticos, tomando debida nota de la demanda, han comenzado a modificar sus Estatutos incorporando la paridad en los órganos de gobierno partidario y prometido conformación paritaria en sus listas de candidatos a cargos públicos electivos.
Las normas sobre Cupo y Paridad, en definitiva, reconocen a la mujer/género femenino el derecho, e imponen las correlativas obligaciones a los partidos, de integrar las listas de pre candidatos y/o candidatos a cargos electivos en determinados porcentajes sobre el total de cargos o igualitariamente, y al Estado, de controlar el cumplimiento de esa norma. La cuestión es diferente, y se controvierte, cuando se trata de la conformación definitiva de los cuerpos legislativos o colegiados y de las eventuales vacancias que se produzcan, por diversas causas, en ellos.
En Santa Fe, nuestra ley 10802 establece un cupo “mínimo” de 1/3 (33,33%) de mujeres en cada lista legislativa. Que sea mínimo implica que ese cupo puede (y pudo) ser elevado por cada partido en particular, o por reglamentación local (caso Santa Fe). En ningún momento la ley hace mención y/o regula la cobertura de vacancias en los cuerpos legislativos en relación al género.
Sin embargo, el caso que aparece como antecedente, ocurrido en 2013, terminó (en los hechos) con la cobertura de una vacancia producida por el fallecimiento de una diputada (S. De Cesaris) por otra mujer (Mariana Robustelli), cuando el suplente natural (según la lista electa) era el Sr. Julio López. Robustelli llevó el reclamo a la Justicia ordinaria (que fue acompañado por el Presidente de la Cámara de Diputados en ese momento, Luis Rubeo), para que defina la controversia, ya que López reclamaba la banca para sí.
Con los argumentos de que las vacancias debían ser cubiertas por personas del mismo sexo/género que quien las generaba, de que la Cámara es juez del título de los diputados electos (lo es, pero para lo expresamente determinado por la Constitución y su Reglamento Interno), y de que “peligraba el cupo en el cuerpo”, entre los más relevantes, los actores lograron que una Jueza de 1º Instancia Civil y luego la Cámara de Apelaciones respectiva (ambos incompetentes en razón de la materia), “le hicieran decir a la ley lo que la ley no dice”, esto es, que las vacancias en el Cuerpo se cubren por género, contradiciendo claramente a la normativa electoral que regula el tema y, en general, a nuestro sistema electoral.
Así las cosas, y con Robustelli habiendo ocupado la banca, la Corte santafesina (¡en 2016!) resolvió que la cuestión había devenido abstracta, en tanto el periodo constitucional legislativo 2011-2015 había finalizado y Robustelli ya había concluido su mandato. Sin embargo, la Corte, en su fallo, fijó clara y expresamente que ello “…no supone que este Tribunal haga propias las conclusiones expuestas en las instancias inferiores”. Con ello, la Corte no avaló las pretensiones de Robustelli y de la Cámara. Lo que hizo la Corte fue ampararse (para no resolver la cuestión de fondo) en la doctrina de las cuestiones abstractas. Doctrina sobre la que la CNE y la CSJN han sostenido que “…el interés, “que arraiga en el principio de la soberanía popular, en obtener la verificación judicial de la legitimidad del acto comicial [...] no desaparece por la asunción de funciones de quienes se denuncian como representantes de una voluntad aparente”, que “demostrados los agravios que hacen atendibles los argumentos apuntados respecto de la revisión de los extremos que enmarcaron el acto comicial, debe considerarse insubsistente toda argumentación que obstaculice el examen judicial, el cual no tendrá otro objeto que el de verificar la genuinidad de la voluntad popular aparente” (Fallo 3034/02) y que “…el interés institucional subsiste en dos aspectos. El primero de ellos es el resguardo de la soberanía del pueblo y la expresión de su voluntad, que está claramente comprometida en el caso. El segundo se refiere a la posibilidad de repetición del acto, lo que justifica una decisión esclarecedora” (CJSN, en Bussi c/EN).
Más allá de eso, la prescindencia de la Corte en este tema provocó un daño aún mayor. Permitió que un órgano político, un poder del Estado, y dos órganos judiciales se arrogaran inconstitucionalmente facultades jurisdiccionales que la propia Constitución le reserva a un órgano constitucional especializado: el Tribunal Electoral
Para que quede claro. El caso Robustelli no es precedente, en tanto la Corte no solo no se expidió sobre el objeto procesal, sino que dejó en claro que no compartía la decisión de los tribunales inferiores, y menos en el caso que luego abordaremos, el caso Moyano. Mis argumentos para sostener lo dicho son estos:
1) Los fallos de la CSJN en Bussi y Patti
2) El ya expresado de que la Corte santafesina se limitó a declarar abstracta la cuestión pero dejó en claro que “el Tribunal no hacia propias las conclusiones expuestas en las instancias inferiores”. Más claro: no acordaba, y no los convalidó, con los fallos de 1º y 2º Instancia Civil.
Lo que debió hacer la Corte es anular el fallo civil por incompetencia, y devolver la causa al Tribunal Electoral. Eso hubiera evitado “alteraciones constitucionales” futuras
3) La Justicia Ordinaria (civil) no es competente para entender en cuestiones electorales, la ley no le asigna tales facultades, ni a la 1º ni a la 2º Instancia. Arrogárselas es exorbitante. Al efecto, viene a cuento recordar que la CNE y la CSJN han expresado que: “…la competencia atribuida a la justicia electoral nacional es improrrogable (art. 1º del CPCCN y Fallo 1695/94 CNE). [...] Debiendo añadirse, en particular, que dicha competencia, por ser de raigambre constitucional, es taxativa e insusceptible de extenderse a casos no previstos (cf. Fallos 302:63; 308:2356; 311:640 y 315:1892). (Fallo CNE 3350/04) y que “La competencia en razón de la materia reviste carácter de orden público, por lo que aun el Tribunal de Alzada debe remitir las actuaciones de oficio a la justicia competente, si es la primera oportunidad que tiene para hacerlo” (Fallo CNE 3232/03)
4) La Cámara de Diputados tampoco tiene competencias para determinar que legislador cubre una vacante. La Cámara de Diputados “es juez de la elección de sus miembros y de la validez de sus títulos”, pero los títulos son otorgados por la autoridad electoral, conforme el resultado de la elección que determina la integración definitiva del Cuerpo Colegiado, observando las prescripciones sobre cupo femenino (ley 10802). Solamente en caso de irregularidades en el otorgamiento del título, incompatibilidades o inhabilidades, la Cámara puede actuar. Lo establece expresamente el Reglamento de la Cámara (arts. 2 a 7). En este caso, no hubo irregularidades, ni inhabilidad o incompatibilidad de López que justificara la presentación de Rubeo, de carácter excluyentemente político. Y si las hubiese habido, posteriores a la elección, el procedimiento de exclusión es otro.
Tampoco está clara la legitimación del diputado Rubeo para accionar en este tema ([1]). Los Diputados no ostentan “representación jurídica”, sino, y solamente, “política” Por otro lado, ni la ley de cupo, ni ninguna otra norma electoral, ni siquiera la Constitución, a pesar de lo que sostuvo Rubeo en su presentación, hacen referencia a la cobertura de vacancias en el Cuerpo por género, y menos aún a la existencia de un “cupo legislativo”. Las acciones positivas a que refiere la CN deben ser legisladas en la normativa electoral y de partidos políticos, y deben garantizar la “igualdad real de oportunidades para el acceso”, no “'el' acceso” a los cargos electivos. Todas las presentaciones legislativas en la Justicia, en los medios, o donde fuere, pierden virtualidad, en tanto Rubeo, como Presidente de la Cámara en ese entonces, o cualquier otro legislador, estaban en posición inmejorable para hacer realidad esas pretensiones: tenían, y tienen, la posibilidad de sancionar leyes que concreten estos postulados igualitarios. Para eso los eligen. Para eso les pagan. En 25 años nunca lo hicieron, ni fueron por la paridad, ni postularon (pudiendo hacerlo) más mujeres que las que exige el mínimo cupo. La ley 10802 solo contempla el cupo de lista, exactamente igual al que contempla nuestra Constitución para los Diputados (cupo por Dpto.) y contrariamente a lo que sostuvo Rubeo. Sin embargo, nadie reclama, ni legisla, sobre el cupo en Diputados, que ni siquiera se cumple en las listas.
5) La jurisdicción competente para decidir cuestiones electorales no es, como dijimos, la justicia ordinaria civil, o la Legislatura, sino el Tribunal Electoral, organismo autónomo encargado por la Constitución (art. 29) de dirigir y controlar los procesos electorales. Dice la ley 4990 (ley electoral S. Fe), reformada y completada por un sinnúmero de normas posteriores que fueron adecuando los diversos cambios introducidos al sistema electoral que “Art. 32º - El Tribunal Electoral que establece el artículo 29 de la Constitución de la Provincia será el encargado de la aplicación de la presente ley”, y que corresponde a la Junta Electoral “Calificar las elecciones de electores de gobernador y vicegobernador y las elecciones de convencionales constituyentes, senadores, diputados, concejales municipales y miembros de comisiones de fomento” (art. 37). Más recientemente, la ley 12367 (2004), que introdujo cambios sustanciales en el sistema electoral, expresa: “Art. 21: Control del Proceso Comicial. El Tribunal Electoral Provincial tendrá a su cargo el control del proceso comicial a partir de la convocatoria a elecciones primarias, abiertas, simultáneas y obligatorias, con las competencias, atribuciones y facultades previstas en la legislación para los procesos electorales”. Dentro de esos cambios, determina la cobertura de las vacancias en las listas, lo que se completa con la reglamentación de la Ley 10802. Ya la Corte santafesina, en 2011, en el caso “Fernández” (Expte. C.S.J Nº 396/2011) sostuvo: “...que el Tribunal Electoral de la Provincia es un órgano independiente, que no es parte del Poder Judicial y, por lo tanto, no le alcanzan las previsiones de los artículos 83 y ss. de la Constitución provincial, en particular, la subordinación o supra ordenación jerárquica respecto de esta Corte Suprema.”
Si no debe subordinación a la Corte y es independiente del Poder Judicial, mal pueden actuar como Alzada un Juez Civil o la Cámara de Apelaciones o aún entender y resolver causas en que se ventila materia electoral. No hay posibilidades. Ninguna norma lo habilita
6) Ni la ley 10802, ni su Decreto reglamentario se ocupan de las vacancias en el cuerpo. En su momento, la ley santafesina refería a la ley electoral nacional, según la cual las coberturas en el cuerpo se hacían por orden de lista (art. 167, ahora modificado por la ley de paridad nacional, cuya reglamentación no se aprueba debido al tema vacancias en el Cuerpo). Pero además, el Decreto Ley 9280/83, reputado vigente y aplicable por la propia Corte en aquel caso “Fernández” (2011) que negó a Del Frade la posibilidad de acceder a la Legislatura, establece en su art. 3 que adopta el régimen de sustituciones del art 8 de la ley 22838, que dice “En caso de muerte, renuncia, separación, inhabilidad o incapacidad permanente de un diputado nacional, o elector de senador, o elector de presidente y vicepresidente de la Nación, los sustituirán quienes figuren en la lista … según el orden establecido”. Y confirmando esta “solución legislativa” sobre las vacancias y coberturas en los cuerpos colegiados, el art. 19 de la ley 12367 sostiene: “En los casos del artículo anterior, producido un fallecimiento, incapacidad sobreviniente, renuncia, separación del cargo y/o cualquier otra causal que imposibilite la asunción o ejercicio del cargo, los reemplazos se harán siguiendo el orden correlativo de postulación (corrimiento) de las nóminas de titulares y luego suplentes, asegurándose que quien se incorpore al Cuerpo pertenezca al mismo partido político en el cual se produjo la vacante”. Como queda en evidencia, la ley no solo no establece la cobertura de vacancias en el cuerpo según el género, sino que la excluye, toda vez que sí considera la cobertura de vacancias por suplentes de la misma lista o partido político. Queda también evidenciado que la competencia respecto de las vacancias en cuerpos colegiados es electoral y es atribución del Tribunal Electoral.([2])([3])([4])
7) Las acciones positivas exigidas por la CN (art. 37) tienen las siguientes características: 1) deben estar legisladas, 2) deben estar legisladas en normas de carácter electoral, 3) no tienen exigencias en cuanto a su mayor o menor “intensidad”, sino que deben ser progresivas y tender a lograr la igualdad de oportunidades. En S. Fe no está legislado el “cupo legislativo” y eso no implica incumplir la CN, sino, y por el contrario, cumplir con las normas que regulan el sistema electoral.
8) Además de la falta de regulación sobre el “cupo legislativo” (que es inexistente), y de la existencia de normas que regulan el tema vacancias en los cuerpos legislativos de manera expresa, hay otro impedimento infranqueable: el sistema electoral santafesino, conocido como de “lista cerrada” (art. 158-159, CEN), que implica que el elector vota la enumeración de candidatos que presenta cada partido y en las que el orden viene fijado y no puede alterarse. Si se alterase el orden por el solo “voluntarismo”, discrecionalidad o arbitrariedad del órgano jurisdiccional o de las propias Cámaras, se estarían avasallando principios democráticos y republicanos tan importantes como el de integridad electoral y la voluntad popular. Si se quiere ir por el cupo o paridad dentro del cuerpo, se requiere modificar el sistema por un sistema de lista abierta, o voto preferente, o reserva de bancas, etc.
9) Entonces: ¿Por qué se validó la posición de Robustelli y la Cámara de Diputados? Esencialmente, en mi opinión, por las siguientes razones: 1- Los reclamos de participación del colectivo femenino, 2- El desconocimiento o poco conocimiento de los jueces de la normativa electoral ([5]), por adolecer de un Tribunal o Fuero Electoral especializado, 3- Cuestiones políticas, 4- Inacción deliberada de la Corte Suprema
10) Finalmente, el TEP debe decidir si sus precedentes son jurídicos o políticos. O si son precedentes según el "perfil" de los casos que debe decidir
Para más detalles, cito sendas notas de medios de comunicación, de los años 2011/12 y más actuales de distintas localidades, referentes a vacancias en el Concejo Deliberante de Rosario, que reflejan cabalmente y sostienen los argumentos dados con los argumentos del propio Tribunal Electoral y su Secretaría, autoridad de aplicación de la normativa electoral ([6])([7])([8])([9]). Incluso una nota más actual, con más argumentos similares, por casos ocurridos en Perez (2015) y en Paraná en 2018 ([10]), lo que prueba que el procedimiento es el mismo.
El ejemplo más conocido, a nivel nacional, por la figura de la mujer que generó una vacante en un Cuerpo Colegiado, y por haber ocurrido hace muy poco tiempo, es el de la periodista D. Perez Volpin, quien al fallecer era legisladora porteña. Su reemplazo generó todo tipo de conflictos, que se terminaron dirimiendo en favor de Leandro Halperin, respetando el orden de prelación de la lista ([11])
En estos días, el tema de las vacancias en los Cuerpos Legislativos, y los debates y discusiones en torno al Cupo femenino “legislativo” cobran actualidad y vigencia a partir del fallecimiento de la Diputada Claudia Moyano (UCR MAR-FPCyS).
Antes que nada debo dejar previamente sentada, para este caso particular, mi opinión. Y es que la banca debe ser ocupada por una mujer, la Sra. Susana Bertone, perteneciente además, a la misma corriente interna de la Diputada Moyano. No cambié mis opiniones precedentes, ni reniego de los argumentos expuestos anteriormente. Solo que las circunstancias del caso son diferentes. La Sra. Bertone no debe asumir ni por el argumento de cobertura de vacancias por género, ni por el argumento del cupo legislativo, y ni siquiera porque su designación sea una facultad de la Cámara. Esos argumentos no tienen sustento legal, electoral y/o constitucional. Simplemente debe hacerlo porque le corresponde conforme a la legislación vigente y aplicable al caso (Ley 10802). Y también, como antes hice, corresponde dar los argumentos:
1. La ley de Cupo femenino ordena adecuar las listas a sus prescripciones, esto es, un mínimo de mujeres por lista (1/3), de acuerdo a la cantidad de cargos y en determinados lugares, con posibilidades de ser electas y además comprende tanto a la lista de titulares como de suplentes (Decr. Regl.).
2. Pues bien, en 2015 el Tribunal Electoral confeccionó erróneamente la lista definitiva de candidatos a Diputados por el FPCyS, la que, a la postre, resulto triunfadora. La de titulares (28) respeta el Cupo femenino y se realizaron los corrimientos necesarios, aclarados entre paréntesis como “(cupo femenino)” ([12]). Pero al realizar esos corrimientos quedaron descubiertos los lugares reservados para mujeres en la lista de suplentes. Tanto es así que los primeros cuatro (4) lugares suplentes son ocupados por varones (Bermudez, Bastia, Movigliatti, Pereson) y recién en el quinto (5º) lugar aparece Bertone, lo que claramente contraría lo dispuesto por la ley 10802 y su Decr. Regl. Nº 358/93 en su art 2º, en tanto conforme al mismo, dentro de los 5 primeros suplentes debería haber al menos dos (2) mujeres, y una de ellas dentro de los tres (3) primeros lugares. El ordenamiento o integración realizado por el TEP no cumple ninguno de los dos postulados
3. Así, y luego de realizadas las generales y quedar conformada definitivamente la Cámara de Diputados, dentro del FPCyS, el 1º suplente –Bermudez- asumió por Pullaro, quien renuncio para ser Ministro de Seguridad. El 2º suplente, Adrian Bastía, en mi consideración, al asumir un cargo político como directivo de la EPE siendo candidato electo (suplente, pero electo), renunció (en los hechos) a ese cargo suplente, y a la posibilidad de acceder a una banca por vacancia. El 3º suplente, Movigliatti, y el 4º, Pereson, deben ser desplazados de esos lugares en la lista de suplentes, en la que fueron mal ubicados por error del TEP, y se debe cumplir con la ley de cupo en lista, cediéndolo a la Sra. Bertone.
4. Con ello, quien debe asumir, en mi opinión, y por los motivos dados, es la Sra. Susana Bertone, para desempeñar el cargo dejado vacante por la Sra. Moyano y cuyo mandato vence el 9/12/2019.
5. Los partidos políticos deberán revisar su “modus operandi” en estas cuestiones, si lo que pretenden es un órgano electoral autónomo, especializado, y que garantice la transparencia de los procesos eleccionarios. Es cierto que los cambios de época producen estos “fallos”, resoluciones o decisiones que apuntan a conformar a algunos sectores o reclamos sociales (y en este caso políticos) pero ningún bien hacen si ello implica la derogación de mandatos constitucionales o legales.
