El Diputado Oscar Martinez presentó un proyecto de ley que propone cambios sustanciales a la Ley 13.013 del MPA. (Expte 37455, 6/2/2020)
http://186.153.176.242:8095/datos/datos/smbtramite/01-PROYECTOS/02-Con%20Tramite%20Parlamentario/Ley/dl3745520.pdf
El propio Martinez defiende su proyecto en una nota de "El Litoral".
https://www.ellitoral.com/index.php/id_um/226588-eleccion-de-los-fiscales-por-el-voto-popular-el-primer-paso-para-terminar-con-la-impunidad-por-dr-oscar-martinez-opinion.html
Las modificaciones propuestas, en
tanto y en cuanto no exorbiten las atribuciones del Poder Legislativo en orden
al cumplimiento de sus funciones y dentro de sus competencias constitucionales a este
respecto, solo están constreñidas por los principios de razonabilidad, legalidad
y constitucionalidad, por lo que aquellas opciones legislativas que sean
presentadas al debate democrático, dentro de esos límites, para su tratamiento por las Cámaras, ingresan
en la ámbito de sus potestades discrecionales.
Por ello es que este proyecto, u otro,
en virtud de los principios democráticos y republicanos, debe someterse al
régimen constitucional de sanción de las leyes, el que prevé, además, el
posterior envío para su promulgación (o veto) por el Poder Ejecutivo y su reglamentación. La Constitución, además, establece
mecanismos o remedios jurisdiccionales a los efectos de cuestionar o impugnar
las leyes sancionadas, en tanto y en cuanto se expongan posibles perjuicios en
un caso concreto.
Así, el proyecto analizado, en su
sustancia, y en cuanto opción legislativa, deberá ser meritado por la
Legislatura que, en el ámbito dentro del cual le es posible ejercer sus
atribuciones constitucionales, podrá
avanzar en su tratamiento y, en su caso, posterior sanción. Luego podrá ser
analizado en profundidad por el PE, que decidirá conforme a sus facultades.
Sin embargo, en una primera revisión,
este proyecto, más allá de las modificaciones propuestas al régimen
orgánico y funcional/competencial del M.P.A. avanza en otras cuestiones que merecen
un examen particular a los efectos de considerar sus derivaciones
constitucionales
La Legislatura puede “dictar leyes de organización y procedimientos judiciales” y
ejercer su potestad “en cuanto se
considere necesario o conveniente para la organización y funcionamiento de los
poderes públicos… sin otras limitaciones que las emergentes de [esta]
Constitución o de la Nacional” (art. 55, incs. 4 y 27, Const. S. Fe), pero ello
debe respetar el principio republicano de división de poderes y las facultades
propias que la Constitución reserva a los otros Poderes del Estado, teniendo en
consideración además que los órganos creados por la Constitución solo son
competentes en tanto y en cuanto sea ella quien los invista de determinadas
facultades, y en los límites en que lo haga.
Aquella regla suprema del art. 19 de
la CN sobre que nadie “será obligado a hacer lo que no manda la ley, ni privado
de lo que ella no prohíbe” (la libertad como regla) no aplica a los poderes
públicos. Los órganos del Estado no son libres de hacer todo lo que quieran
salvo que la Ley se lo prohíba, que es el principio que inspira la sujeción a
Derecho de los ciudadanos, sino que, por el contrario, la Administración sólo
puede hacer lo que la ley y el derecho le permitan: la forma en que queda la
Administración sujeta a Derecho responde a la máxima “está prohibido lo que no
está permitido”, más aun cuando aquello que no le está permitido a algún órgano,
le está acordado expresamente a otro.
El proyecto en cuestión, y en lo que
interesa, busca modificar los artículos 15 y 17 de la ley 13013, e incorporar
como nuevo artículo el 17 bis, en los siguientes términos:
"Art.
15.- Designación y Remoción. El Fiscal General será elegido por el pueblo en elección directa y a
simple pluralidad de sufragios. Podrá ser removido de su cargo sólo según las
normas del juicio político establecidas por los artículos 98 a 105 de la
Constitución Provincial.-"
"Art.
17.- Fiscalías Regionales. ... Los fiscales regionales deberán reunir las mismas condiciones que para ser Fiscal General y serán
elegidos por el pueblo en elección directa y a simple pluralidad de
sufragio...Podrá ser removido de su cargo sólo según las normas del juicio político establecido por los artículos 98 a 105
de la Constitución Provincial."
"Art.
17 bis.- Elección: El proceso electoral para la elección del Fiscal
y los fiscales regionales se
desarrollará por el sistema de boleta única. A tal efecto se confeccionará una
boleta con todos los candidatos a ocupar los cargos de fiscal general y fiscal
general suplente; y una boleta por cada una de las circunscripciones con los candidatos a
ocupar los cargos de fiscal regional y fiscal regional suplente de las
circunscripciones. El proceso electoral será llevado adelante por el
Tribunal Electoral de la Provincia de Santa Fe no siendo necesario que los candidatos deban presentarse
por un partido político y/o alianza electoral. Tanto el fiscal general suplente como los
fiscales regionales suplentes asumirán funciones por las causales
establecidas en los artículos
precedentes."
A los efectos de hacerlo
ordenadamente, vamos a tomar el camino inverso, analizando en
primer término el art. 17 bis
propuesto y para ello consideraremos las
normas provinciales que refieren al organismo electoral en lo que hace a su
creación, funciones y competencias.
El Tribunal
Electoral, organismo rector de los procesos electorales de autoridades públicas
electivas en la provincia de Santa Fe, es creado por el art. 29 de nuestra
Constitución, que reserva a “una ley” la determinación de su “composición y
atribuciones”. A su turno, la ley 4990, establece en su “Art. 37: Corresponde a la Junta Electoral:... Calificar las
elecciones de electores de gobernador y vicegobernador y las elecciones
de convencionales constituyentes, senadores, diputados, concejales municipales
y miembros de comisiones de fomento… Desempeñar las demás funciones que se
le encomiendan por la presente ley.
Por
otro lado, la ley 6808 (Partidos Políticos) determina expresamente en su “Art.
1: Los
partidos son sujetos auxiliares del Estado e instituciones fundamentales
necesarias para la formación y expresión de la voluntad política del pueblo.
Sin perjuicio de sus otras funciones,
les compete en forma exclusiva la postulación de candidatos para el
desempeño de funciones públicas electivas”
Como
se puede ver, el Tribunal tiene competencia para entender solamente en
los procesos provinciales de elecciones
de aquellos cargos públicos
determinados por nuestra Constitución como “electivos” a través del voto
popular, esto es Gobernador y Vice, Senadores, Diputados, Convencionales,
Concejales y miembros de Comisiones Comunales[1]. En
cuanto a la postulación de candidatos a esos cargos públicos electivos
constitucionales, es una facultad exclusiva de los partidos políticos,
por lo cual no está permitida la postulación o presentación de candidatos
independientes (Ley 6808, art. 1, y Fallo Ríos, CSJN). Finalmente, no se puede, por ley, crear cargos electivos distintos de los expresamente creados por la Constitución.
En
razón de esta normativa, no tiene facultades el Tribunal Electoral para
entender en otros procesos electorales que aquellos de cargos electivos por
decisión constitucional, ni pueden presentarse candidaturas a cargos electivos
por fuera de las estructuras partidarias, aunque todo ello solo está regulado por ley, con lo
que bastaría una reforma legislativa para permitirlo. Pero el proyecto de ley
que modifica la 13013 no contempla la reforma de esa normativa.
Estas
consideraciones bastan para sostener la inconstitucionalidad del art. 17 bis
del proyecto, tanto en lo que atañe a la intervención del Tribunal Electoral
como a la postulación de candidaturas por fuera de las agrupaciones políticas.
Respecto
de los artículos 15 y 17 propuestos
por el proyecto, como vimos, establecen, en lo fundamental, la elección por voto
popular del Fiscal General y los Fiscales Regionales, así como su remoción
por el procedimiento de Juicio Político establecido por la Constitución
provincial (arts. 98 a 105), y un mecanismo de sustitución por Fiscales
Suplentes electos, de los que no existe mención en las partes pertinentes
de esos artículos. En el caso del Fiscal General, incluso, su suplente solo se
menciona en el art. 17 bis que refiere al sistema de votación.
I-
Procedimiento de Remoción por Juicio Político: está establecido por nuestra Constitución (arts. 98 a
105) y determina expresa y taxativamente qué funcionarios pueden ser sometidos
a él (art. 98), por qué causas (art. 99) y su funcionamiento (arts. 100 a 105).
Art. 98: Pueden ser sometidos a juicio político el gobernador
y sus sustitutos legales en ejercicio del Poder Ejecutivo, los ministros de
éste, el Fiscal de Estado, los miembros de la Corte Suprema de Justicia y los
del Tribunal de Cuentas, de conformidad con las disposiciones de esta
Constitución y de la ley reglamentaria que se dicte.
Como se observa, el artículo menciona de manera expresa y “cerrada” (numerus clausus) aquellos funcionarios que pueden ser sometidos a Juicio Político, algunos de ellos electivos, y otros que dependen de un nombramiento o designación por el Poder Ejecutivo, unilateralmente o con acuerdo legislativo. Lo común a todos ellos es que son organismos creados por la Constitución.
Siendo esto así, carece la Legislatura de facultades constitucionales suficientes para, so pretexto de legislar en ese sentido, modificar lo establecido expresamente en la Constitución, incorporando a los Fiscales General o Regionales entre aquellos funcionarios que pueden ser sometidos a Juicio Político. Como ha dicho reiteradamente la CSJN, la primera fuente de interpretación es la letra expresa de la norma, y cuando ella es suficientemente clara hay que estarse a lo que dispone:… “cuando la norma es clara y no exige mayor esfuerzo interpretativo no cabe sino su directa aplicación” [2] ,… “con prescindencia de consideraciones que excedan las circunstancias del caso expresamente contempladas en aquélla, ya que de otro modo podría arribarse a una interpretación que equivaliese a prescindir de su texto” [3]
Modificar
lo dispuesto en el art. 98 de nuestra Constitución implica reformarla, y ello
escapa a las atribuciones conferidas a la Legislatura que no actuaría,
entonces, “de conformidad con las disposiciones de esta Constitución y de la
ley reglamentaria que se dicte”.
Reglamento
HCD “Art. 64. … Compete a la Comisión de Juicio Político dictaminar en las
causas de responsabilidad que se intenten contra los funcionarios políticos sometidos
a juicio político por la Constitución y en las quejas o denuncias que
contra ellos se presenten en la Cámara.”
Reglamento HCS “Art. 69: 1. Compete a la Comisión de Peticiones, Reglamento y
Juicio Político:…b. Juicio Político: Investigar y dictaminar en las causas de
responsabilidad que intenten contra magistrados judiciales o funcionarios
públicos sometidos a juicio político, de acuerdo a lo establecido en la
Sección VI de la Constitución de la Provincia, Artículos 98 y siguientes.
..”
II- Elección por voto popular:
volvamos a aquella máxima aplicable a la Administración según la cual “lo que
no está permitido está prohibido”, por la cual, básicamente, los permisos o
facultades de los órganos públicos deben estar previstos expresamente en la
Constitución o ley que los crea. Si el Derecho no autoriza a actuar en
determinado sentido (ppio. de legalidad) esos poderes deben abstenerse de
hacerlo. Y si determinada actividad está reservada a la esfera exclusiva de
otro poder, en virtud del principio republicano de división de poderes, la
actividad desplegada por aquel poder incompetente, vulnera aquella reserva
expresa hecha a favor del órgano habilitado por la propia Constitución.
Este
es el caso. La Legislatura, como dijimos, está habilitada para crear leyes
sobre organización y procedimientos judiciales (55,4), dictar leyes sobre
organización de la Administración y el Estatuto de empleados y funcionarios
públicos (55,23) y sobre todo aquello conveniente para la organización y
funcionamiento de los poderes públicos (55,27). Incluso puede designar y
remover sus propios empleados (art. 43). No existe en estas claras
habilitaciones constitucionales nada que permita inferir siquiera que la
Legislatura, o una o ambas de sus Cámaras tengan permisos para:
1. Decidir el enjuiciamiento político de
funcionarios distintos a aquellos determinados por la Constitución (art. 98),
2. Modificar por ley la forma constitucional
establecida para la designación de funcionarios públicos, estableciendo la
elección por voto popular, en lugar de “designación o nombramiento”
3. Decidir la elección por voto popular de
cualquiera otro funcionario público diferente a aquellos que la propia
Constitución y solo ella establece.
4. Invadir la esfera de competencias o
habilitaciones constitucionales de otro poder del Estado.
De
esto da fe el art. 107 de nuestra Constitución, que seguramente hoy deviene
inoperante en virtud de los arts. 5 y 123 CN: “Art. 107:…Queda facultada la
Legislatura para cambiar con carácter general el sistema de elección de los
intendentes por cualquier otro modo de designación.”
Es
evidente que cuando la Constitución habilita la actividad de la Legislatura
(queda facultada), lo hace de manera expresa y acotada (cambiar con carácter
general la elección de Intendentes).
De
igual manera, la misma Constitución habilita solo al Poder Ejecutivo a
“designar” o “nombrar”, así como a “remover” funcionarios y empleados públicos,
con una fórmula clara e inequívoca:
Art.
72:…6) Nombra y remueve a los
ministros, funcionarios y empleados de la Provincia, con arreglo a la
Constitución y a las leyes, siempre que el nombramiento o remoción no competa a
otra autoridad;
El
acceso al cargo o función se da por “nombramiento” y no por voto popular, y la
remoción por procedimientos diferentes (decisión política, sumario administrativo,
etc.), salvo que el nombramiento (empleados de Legislatura), “o” la remoción (empleados legislativos,
funcionarios sometidos a juicio político) no competan a otra autoridad.
Los
Fiscales, tanto el General como los Regionales, son funcionarios públicos, cuya
designación genérica corresponde al Gobernador, pues su nombramiento no es
competencia de otra autoridad. El procedimiento por el cual se llega a la
designación por nombramiento (concurso, terna, con acuerdo legislativo o no), no
obsta a que requiera Decreto de nombramiento o designación por el Poder
Ejecutivo. Tampoco obsta a ello que sea con “arreglo a las leyes”, pues en su
facultad reglamentaria la Legislatura puede decidir modalidades en el
procedimiento de designación o nombramiento, pero no “cambiar” la designación
por parte del Gobernador (107, 6) por una “elección por voto popular”, pues, de
nuevo, estaría reformando el texto constitucional, facultad reservada solo a
una Convención Constituyente.
A
esto podemos sumar lo establecido por la L.O.T. (Ley 10160) que, en su art 212
establece: “Sin perjuicio de lo dispuesto
en el artículo 89 de la Constitución Provincial, los integrantes del Poder
Judicial no pueden: 1. actuar en actividades de partidos políticos, ni
intervenir en actos o hechos de naturaleza electoral, cuando se desempeñen como
Magistrados o Funcionarios. Los demás integrantes no podrán hacer propaganda,
proselitismo…”, por lo que cualquier empleado o funcionario judicial que
pretendiera acceder al cargo de Fiscal General o Regional se vería
imposibilitado de hacerlo por la “vía electoral”.
Cuando
la Constitución santafesina quiso que el pueblo decidiera sobre sus
gobernantes, estableció “Art. 2: El pueblo, y los órganos del Estado
que él elige y ejercen la potestad de gobierno, desempeñan sus funciones
respectivas en las formas y con los límites que establecen esta Constitución
y las leyes dictadas en su consecuencia…” y además determinó, expresamente,
cuales son los órganos del Estado que el pueblo elige “directamente” por voto
popular (diputados, art. 32; senadores, art. 36; Gobernador y Vice, art. 70;
Intendentes, Concejales y Comisión Comunal, art. 107) y cuales son “designados”
o “nombrados”, así como el órgano o poder habilitado para hacerlo, o, en su
caso, “removerlos”.
Por todas estas apreciaciones, concluyo que, mas allá de las potestades propias de la Legislatura para, dentro de su ámbito de discrecionalidad, definir sobre la necesidad o conveniencia de reformas a la organización de la Justicia, ello no supone exorbitar las claras disposiciones constitucionales que limitan su esfera de competencias, y en consecuencia, los arts. 15, 17 y 17 bis del proyecto son claramente inconstitucionales.
[1] Nota: el art. 37, ley 4990 (https://www.santafe.gov.ar/tribunalelectoral/wp-content/uploads/2019/06/4990.pdf) omite la mención de Intendente municipal. El motivo para su exclusión es simple: en esa época al Intendente lo designaba el Gobernador. Pero es indudable que el Intendente municipal es un cargo electivo por voto popular (Art. 107: … 2) constituido por un intendente municipal, elegido directamente por el pueblo…, Const. pcial., y art. 29, L.O.M.) y como tal su elección también es “calificada” por el Tribunal Electoral.
[2] Fallos 324:3143.
[3] Fallos 218:56, 320:2145 , 323:3055 y otros
