REALIDAD Y REAL EDAD EN COMUNAS Y MUNICIPIOS

Así como a veces critico algunos proyectos de ley por presentar errores, omisiones, u otras cuestiones de diversa índole, también reconozco cuando alguno, siempre referido a la materia constitucional o política-electoral, es destacable. 

Hace unos días mencionaba como un buen proyecto el del Diputado Eggiman sobre la representación en la Cámara de Diputados. Y en esta última sesión, Diputados aprobó un proyecto de Gabriel Real que, en un solo artículo, promueve una modificación de la Ley Orgánica de Comunas N° 2439, estableciendo en 18 años la edad a partir de la cual se puede integrar una Comisión Comunal (en ambos órganos).  Como se ve, no se necesita que un proyecto sea muy extenso para que sea bueno.

En este proyecto el diputado Real hace, en sus Fundamentos, una serie de apreciaciones, todas ellas atinadas, sobre la democracia de proximidad, la posibilidad de que los jóvenes ingresen a la vida política, la renovación dirigencial, etc. También menciona los distintos cambios legislativos habidos desde la sanción de la LOC (año 1935) hasta la fecha, en lo que refiere a la "mayoría de edad" legal.

Para la época de sanción de la Ley de Comunas, la mayoría de edad se alcanzaba a los 22 años. Y eso fue lo que receptó en su art. 22. Luego, con la Reforma del Código Civil (Ley 17711, 1969) esa edad se redujo a 21 y posteriormente, la ley 26579/09, estableció la mayoría de edad en 18 años.

Como bien sostiene Real, y a pesar de que nuestra Constitución del '62 establece la edad de 18 años para poder ser empadronado y ejercer el derecho de sufragio activo (art. 29, Const. S. Fe), lo cierto es que nunca la Legislatura reformó la LOC (tampoco la LOM) para adecuar a la normativa civil, esencialmente, pero también a las circunstancias de la realidad actual, las edades a partir de las cuales los hombres y mujeres residentes en las diversas localidades de la provincia, pueden ser titulares del derecho de sufragio, no solo activo (elegir), sino, particularmente, pasivo (ser elegido).

Así, la ley de Comunas establece, actualmente, en su art. 22 que: "Para ser miembro titular o suplente de la Comisión se requiere: tener más de 22 años de edad; saber leer y escribir; ser elector inscrito en el municipio y contar con más de dos años de residencia inmediata en el mismo."

La ley que regula el funcionamiento comunal tiene una particularidad. A diferencia de la Ley de Municipios, la Ley de Comunas no distingue entre nacionales y extranjeros en cuanto a la edad para poder ser elegidos por el voto popular. Cosa que sí sucede en los Municipios, donde para poder ser elegido Concejal, los nacionales deben tener 22 años y los extranjeros 25 (art. 24 LOM), en tanto que para el cargo de Intendente solo pueden ser elegidos los "nacionales", a partir de los 22 años (art. 30 LOM). 

Pero lo que dicen las leyes provinciales al respecto, y la realidad, difieren en la "real" edad a partir de la que los jóvenes santafesinos pueden postularse como pre candidatos a cargos electivos. Y ello es así pues en el año 1999, considerando los sucesivos cambios legislativos operados respecto de la "mayoría de edad", el Tribunal Electoral, por Acordada 4/99, modificó sustancialmente el texto de las normas provinciales y estableció la posibilidad de, en consonancia con la que a ese momento era la mayoría de edad, integrar Comisiones Comunales (tanto electores nacionales como extranjeros) o Concejos Deliberantes (solo nacionales) a partir de los 21, manteniendo la edad para ser candidato a Intendente (solo nacionales) en 22 años  y para ser candidato a concejal (extranjeros), en 25 años.

Esta "modificación" de las leyes de Municipios y de Comunas por el Tribunal Electoral esta "vigente" desde entonces. ¿El argumento?. Según los entonces jueces del Tribunal (Dres. Barraguirre, Mestres y Saux) “...si bien no existió, hasta el presente pronunciamiento escrito al respecto, este Tribunal en actos comiciales anteriores -aun con otra integración- ha entendido acertadamente que la aptitud para ser electo en los cargos de referencia...debe ser coincidente con la prevista en el Código Civil...y que tal designio se adecua en un todo al mandato constitucional…”😳

No parecen estar de acuerdo con eso ni la CNE ni la CSJN:

“...será en todo caso función del legislador analizar si los cambios en el comportamiento electoral de la ciudadanía argentina cuya configuración alega la actora, justifican una reforma o supresión de los criterios adoptados por las normas vigentes (conf. Fallos CNE N° 2987/02, 2988/02 y 3001/02, entre muchos otros)” (CNE, 3033/02)

Nunca una "ley formal" de la Legislatura "reformó" esas leyes, en ese sentido.

¿Es razonable la reducción de edades? Sin dudas.

¿Es inconstitucional la reducción de edades que se determinó por Acordada del Tribunal? Sin dudas.

En primer lugar porque, como se sabe, una ley solo puede ser reformada por otra ley posterior, sancionada por autoridad competente. Principio de legalidad. Y ni el Tribunal Electoral tiene competencias legislativas, ni la Acordada tiene jerarquía de ley. 

Dice el Dr Rosatti en "Gutierrez" (CSJN, Fallos 319:1092) "En cuanto a la Acordada 20/96 dictada por esta Corte, resulta claro que carece de efectos derogatorios sobre la norma federal involucrada, desde que el mecanismo de invalidación judicial reconocido por nuestro Estado de Derecho a los tribunales de justicia es la declaración de inconstitucionalidad dictada en un caso concreto, mediante una resolución específica siendo inconcebible asimilar esta potestad con la asignada al máximo tribunal de justicia nacional en materia administrativa, organizativa y de superintendencia, expresable mediante acordadas."

Tampoco podemos hablar de una derogación "tácita", por ejemplo, en el sentido de normas que "derogan", sin decirlo "expresamente", una norma anterior, pues su texto, posterior, es incompatible con el de aquella norma.

Y ello es tan así, que hasta el propio Tribunal Electoral lo reconoce en sus resoluciones y la Corte lo sostiene como precedente inalterable. Así, por ejemplo, dice la Corte que "las derogaciones tácitas no pueden presumirse" (Ley 12367 respecto del Decreto 9280/83), mientras que el propio TEP expresa que “....el eventual acogimiento del planteo de autos conllevaría a que este Tribunal se arrogue el papel de legislador, sustituyéndose en el ejercicio de funciones privativas de otro poder del Estado, rectificando soluciones legales sobre cuya conveniencia no puede pronunciarse” (criterio del precedente “Martino”, Auto 0586 del 30.08.2007)”, ambos en ocasión del caso Del Frade, que impidió a este candidato acceder a una banca en Diputados en 2011.

Más allá de que podría ampliarse la reducción de la edad a otras categorías (el Diputado Real hace mención a otro proyecto de su autoría en el cual propicia esa reducción para Concejales e Intendente, aquí) este proyecto sobre la reforma a la ley de Comunas (que puede verse aquí), es absolutamente razonable y comienza a solucionar una omisión legislativa de larga data y una “inconstitucionalidad” en esta materia.

BUSCANDO A WALLY: MUNICIPIOS SIN CENSO NI CONSENSO

Junio/21

  Hace un tiempo el Profesor de Geografía Gustavo Peretti (UNL) publicaba un artículo denominado De Comunas a Municipalidades ¿Inconstitucionales? muy detallado y con datos  sobre las ciudades santafesinas que, siendo declaradas “municipios” por ley provincial, no cumplen el requisito poblacional cuantitativo establecido por nuestra Constitución (“más de 10000 habitantes”, art. 106).

  En su trabajo, Peretti, a partir de los datos del Censo 2010 y las proyecciones estadísticas del IPEC, presenta el siguiente cuadro:

  El trabajo de este profesor universitario cobra actualidad en momentos en que hay varios proyectos en la Legislatura para declarar como “municipios” a varias ciudades de la provincia y que muchos municipios se declaran en dificultades para hacer frente a sus deudas (salarios, proveedores, etc) y reclaman sus acreencias (o ayudas) al gobierno provincial.

 Plantea Peretti el hecho de que las declaraciones de las ciudades como entes territoriales organizados como municipios se basan o se imponen, casi siempre, a partir de criterios o fundamentos “políticos” sin atender a los requisitos (constitucionales y legales), que son los que deben considerarse al momento de otorgar esa “categoría” a una localidad de la provincia, lo que hace que tales declaraciones sean inconstitucionales, conforme el art. 106 de la Constitución y el art. 1 de la LOM

  Tengamos claro que para los municipios, más allá de su diferente status en relación a las comunas, la declaración como tales viene de la mano de una mayor y más compleja estructura institucional, que a la vez implica mayores responsabilidades y necesidad de recursos financieros, humanos, etc. Y no siempre, como se ve, los recursos son suficientes para hacer frente a esas responsabilidades y necesidades. A pesar de ello, se siguen presentando proyectos de “municipalización” de comunas, sin advertir, o haciendo caso omiso a los problemas que ello puede acarrear a las propias autoridades municipales, e incluso al Estado provincial. Pero, más allá de esta estimación, neta y básicamente política, de la conveniencia o no de “crear” municipios  a partir de argumentos puramente declamativos sobre el crecimiento, la importancia, el desarrollo o la actividad de tal o cual ciudad, los proyectos legislativos y las leyes provinciales que declaran municipio a la gran mayoría de las ciudades santafesinas son ciertamente inconstitucionales. 

 

  A la lista elaborada por el Prof. Peretti podemos agregar dos ciudades cuyos proyectos de ley de declaración como municipio tienen media sanción a la fecha: Maciel y San Vicente.

  Al igual que las demás ciudades citadas, Maciel y San Vicente tampoco cumplen con el requisito constitucional de contar con “más de 10000 habitantes”, y sin embargo, y teniendo en cuenta los precedentes, muy probablemente sean municipios antes de fin de año, merced a dos leyes (al igual que las sancionadas para las otras ciudades) inconstitucionales, sin dudas, pero también “ilegales”.

  Puede parecer injusto e inequitativo para con estas ciudades que pueden llegar a ser “nuevos municipios”, plantear ahora estas inobservancias constitucionales y legales, cuando sobran los ejemplos de otras que alcanzaron ese estatus, también contra los claros preceptos constitucionales y legales. Sobre todo, porque no hay (o por lo menos, no expresamente) sanciones por inconstitucionalidad en esta materia. No se puede dejar sin efecto una declaración de “municipio” a determinada ciudad. ¿Quién estaría legitimado para requerirla? ¿Cómo operaría una sentencia en ese sentido? ¿Se debería “desarmar” toda la estructura institucional que es inherente a un municipio y volver todo atrás? Imposible.

  Aún así,  y por eso con mayor razón, es responsabilidad de los legisladores y del Poder Ejecutivo, más allá de conveniencias y fundamentos políticos, apegarse a los mandatos constitucionales y legales a la hora de otorgar rango de municipio a una ciudad, teniendo en cuenta algunas consecuencias indeseadas (y que están a la vista). Además, y por sobre todo, porque se está discutiendo, nuevamente, la posibilidad de reformar nuestra Constitución. Mientras tanto, y hasta que suceda, cumplamos con la Constitución que hoy nos rige. Y con las leyes que de ella se derivan.

  Y hoy, nuestra Constitución establece que “…Las poblaciones que tengan más de diez mil habitantes se organizan como municipios por ley que la Legislatura dicte en cada caso, y las que no reúnan tal condición como comunas….” (Art. 106). Ese requisito cuantitativo es reiterado por la LOM (Ley 2756), que prescribe “Art. 1º: Todo centro urbano en que haya una población mayor de diez mil habitantes tendrá una Municipalidad encargada de la administración comunal, con arreglo a las prescripciones de la Constitución y de la presente ley”.

  ¿Cómo determinamos el cumplimiento de ese requisito constitucional y legal de “más de 10000 habitantes” que habilite transformar una comuna en municipio?. La herramienta para hacerlo es el Censo de Población (cada 10 años). El último, el nacional 2010, no arroja esa cantidad de habitantes para NINGUNA de las localidades “municipalizadas” a partir de ese año.

  La metodología legislativa consiste, entonces, en esperar unos años luego de un Censo, y hasta poco antes del siguiente, para presentar proyectos de “declaración de municipios” basados en toda clase de argumentos, menos el que realmente importa: la cantidad de habitantes. Entre 2010 y la actualidad, se declararon como municipios o están en vías de hacerlo, 13 o 14 ciudades, ninguna (o casi ninguna) de las cuales cumple (o cumplía) con la manda constitucional de la cantidad de habitantes.

  Se podrá decir que no se puede esperar diez años para que un Censo establezca la cantidad de habitantes. Se puede responder que jurídicamente es el único dato que tiene validez legal. Se podrá decir que en diez años una ciudad puede tener un crecimiento tal que alcance ese número de habitantes, y que merezca el status de municipio aun antes de que el próximo censo lo reconozca.

  Y aquí podemos responder que, justamente por eso, la Ley Orgánica de Municipios contiene otra previsión que salda la cuestión. Dice el art. 4: “Comprobada la existencia del número de habitantes requeridos por la Constitución y la presente ley para establecer el régimen municipal, sea ateniéndose a los resultados que arroja el último censo nacional o provincial o el que se efectuare a ese solo objeto, el Poder Ejecutivo lo decretará de inmediato”. 

Lo curioso es que, aunque la L.O.M. refiere a un decreto del Gobernador, el 106 de nuestra Constitución  establece que "Las poblaciones que tengan más de diez mil habitantes se organizan como municipios por ley que la Legislatura dicte en cada caso"

   Más allá de eso, es claro que el único requisito para ser un "municipio" en los términos de nuestra Constitución es el mágico "Wally" (habitante 10.001) de Domingo Rondina (https://www.constitucional.com.ar/los-diez-mil/). Y que "encontrarlo" no es tarea legislativa. Menos aun, suponerlo. No basta el mero voluntarismo, ni alegaciones fervientes sobre las bondades sociales, económicas o culturales de estas ciudades. Y por eso el legislador impuso que la existencia de "Wally" debe ser "comprobada". Y por eso el propio legislador dispuso tomar los censos (nacional o provincial) como prueba. Y en defecto de ellos, estableció que se haga un censo especial "a ese solo objeto", es decir "comprobar" la existencia de los 10.001. Ninguna duda hay al respecto.

Dice una nota de El Litoral "En el Senado ha existido un criterio político más que estadístico para hacer de pueblos ciudades, y convertir a comunas en municipalidades, de acuerdo con interpretaciones sobre la realidad de cada población y su desarrollo". O sea, traducido: no interesa lo que dice la Constitución o las leyes, si quiero "crear" un municipio, lo hago. Porque sí. 

E incluso se ha llegado a resistir o rechazar, por parte de alguna Comuna, el intento de declararla Municipalidad (Gobernador Crespo, aquí)

En la nota a la que referimos se mencionan 8 comunas en vías de transformarse en Municipios. Difícilmente alguna de ellas llegue a 10001 habitantes (art. 106, Const. S Fe). Más difícil aún es que el censo  2022, si "existe", lo compruebe (art. 4, LOM).

En las últimas sesiones de 2023, 4 Comunas recibieron el OK del Senado para convertirse en municipios: Teodelina, Helvecia, San Jose de la Esquina y Pueblo Andino.

Todavia no conocemos los datos precisos del Censo 2022, pero Pueblo Andino dificilmente supere los 3500/4000 habitantes. Ni la mitad de los habitantes requeridos por la Constitución.

Nunca un proyecto de ley (com)"probó" la existencia del número constitucional, ni ordenó la realización de un censo. Los Municipios, en Santa Fe, se sirven "a la carta".

LA COMISIÓN

 Nadie lo admite con total seguridad, pero todos comentan diferentes versiones acerca de la posibilidad de activar, en lo que queda de este año, los mecanismos políticos y legislativos que nos acerquen, una vez mas, a la postergada y necesaria reforma de nuestra Constitución.

 Atrás quedó el sueño reeleccionista de Lifschitz, que, ahora desde Diputados, difícilmente le haga el campo orégano al electo Gobernador Perotti si su objetivo es la habilitación a una potencial reelección en 2023. Ello implica que, si hay reforma, la habrá recién, y con suerte, a partir del año próximo.

 El puntapié inicial ya fue dado en 2018 por el propio gobierno socialista con la presentación de su proyecto de reforma constitucional, que fue luego respondido con otros varios proyectos de las distintas fuerzas políticas. Lo que resta es la decisión política y los acuerdos.

 El consenso del total de los partidos con representación legislativa es condición sine qua non para que la reforma se concrete. Esa es la única certeza de quienes han reconocido públicamente que existen conversaciones concretas entre los referentes partidarios.

 Mientras tanto, y además de los diferentes proyectos de "ley de necesidad de reforma" mencionados, hay otros proyectos que encaran esta posibilidad desde otra perspectiva. Uno de ellos es una interesante propuesta del Diputado Bermudez (CC-ARI), que crea una "Comisión "ad hoc" para la Reforma del Sistema Político y Constitucional de la Provincia de Santa Fe" cuyo objeto es "promover la deliberación integral, plural y participativa sobre asuntos relativos a la Reforma".

 Establece la participación, en la Comisión,  de representantes de ambas Cámaras, partidos políticos sin representación legislativa, el Poder Ejecutivo, el Judicial, MPA, MPDP, Colegios de Abogados, Colegio de Magistrados, Universidades, ONGs y de los ámbitos académicos y científicos relacionados a las cuestiones a debatir.

 Además establece, en varios incisos, distintos temas o materias a discutir y consensuar por la Comisión, a los que esta puede sumar algunos otros. Entre ellos, la Comisión "privilegiará el tratamiento" de: incorporación de nuevos derechos y garantías, creación de una Auditoria General, autonomías municipales, reforma del sistema político-electoral en su conjunto, mecanismos de democracia directa o participativa, etc.

 Todas las reuniones que se realicen en el marco del funcionamiento de "La Comisión" serán públicas y promoverán espacios y tiempos específicos para la realización de audiencias públicas abiertas a la efectiva participación de los/as ciudadanos de la provincia.

 Finalmente, la Comisión deberá emitir un Dictamen General, que constituirá "el documento básico para la posterior implementación de las reformas allí consignadas".

Para acceder al proyecto, clic aquí