EL INCONSTITUCIONAL DECRETO 3052/18 Y LA CADUCIDAD EN MATERIA ELECTORAL

Sabido es que, lo he dicho muchas veces, la legislación electoral debe cumplir con ciertos requisitos ineludibles: razonabilidad, legalidad, objetividad, certeza, previsibilidad, claridad, permanencia y generalidad, son algunos de ellos.

Estas condiciones son indispensables para que la competencia electoral se desarrolle en un plano de equidad (sin "canchas inclinadas"), los competidores y el "público" (partidos políticos, candidatos y electores) conozcan de antemano las reglas de juego, y el resultado de esa competencia (quien gana y quien pierde) sea consistente con aquellas reglas preestablecidas, aplicadas por un árbitro (OE) imparcial, y ajeno a las presiones de cualquier competidor.

Es un principio elemental que, para que haya competencia democrática, todos aquellos competidores que cumplan con las reglas de juego (normas electorales) deben ser habilitados para participar de ella (proceso electoral). Y para eso, y por eso, esas reglas, claras, uniformes, previas a la competencia, deben ser, además, interpretadas y aplicadas de manera justa y conforme a derecho. Es también, una  lógica derivación que, a contrario sensu, el incumplimiento de esas normas, en cualquier instancia de la competencia, traiga aparejada algún tipo de sanción que respete la proporcionalidad y que, como condición sine qua non, esté expresa y previamente determinada para cada incumplimiento. El principio de  legalidad así lo exige. 

Más allá de esta "analogía deportiva", la formación o constitución de un partido político, en tanto "institución fundamental del sistema democrático" (38, CN) o vehículo institucional que "... concurre a la formación y expresión de la voluntad política del pueblo..." (29, Const. S. Fe), es un acto de trascendental importancia social, cultural y política. Por lo que un partido político representa en un sistema democrático, por ser el medio que nuestro sistema político-electoral considera idóneo para que la ciudadanía canalice sus ideales y a través de un voto libre e informado, seleccione los candidatos, postulados por esos partidos, para que hagan efectiva la representación (política) constitucional del art. 22 de la CN.

Es así que las reglas o normas electorales para la formación, creación o constitución de un partido deben estar perfectamente determinadas, ser claramente entendibles, razonables y aplicadas a todas las agrupaciones con pretensiones de transformarse en partidos políticos de manera igualitaria. Además, la reglamentación debe ser coherente con la norma y ajustada a lo que ella manda (28, CN).

En el derecho electoral, una de las consecuencias disvaliosas (o sanción) que acarrea el incumplimiento de algunas previsiones legales, es la CADUCIDAD. La Caducidad, como sanción, es la imposibilidad, por extinción, de ejercer un derecho en virtud del mero transcurso del tiempo. El derecho ha decaído por el transcurso del plazo dentro del cual debió ser ejercido. Ello importa, para el partido incumplidor, la perdida de la personalidad política que lo habilita para actuar como partido político y participar de las elecciones. Esta previsión es de orden público y no puede ser desconocida por la autoridad de aplicación, la cual, de oficio, debe declararla y notificarla fehacientemente.

Dice la CNE que "La constitución de los partidos tiene, por esencia, vocación de perdurabilidad, de allí que su caducidad o extinción sea una decisión extrema." (2922/01). Por esa misma razón, las causales de caducidad deben, como dije, ser expresa y previamente determinadas para aquellos casos en que la falta o incumplimiento sea de una entidad tal que desvirtúe los propósitos y fines que el Estado ha tenido en miras al considerar a las agrupaciones políticas como "instituciones fundamentales de la democracia".

En Santa Fe, la ley 6808 advierte que "La caducidad implicará la pérdida de la personalidad política del partido, que subsistirá, solamente como persona de derecho privado" (art. 43). A continuación, se enumeran taxativamente, cuales son los actos cuyo incumplimiento conlleva sanción de caducidad: "Art. 44: Son causas de caducidad de los partidos: a) La omisión de elecciones partidarias internas durante el plazo de cuatro años; b)  La falta de presentación en dos elecciones provinciales consecutivas; c)  No alcanzar, en dos elecciones sucesivas, el  tres por ciento padrón electoral de la Provincia; y d)  La violación de lo dispuesto en los artículos 9 (elección de autoridades dentro de los tres meses del reconocimiento) y 32 (libros contables), previa conminación a su cumplimiento de la autoridad de aplicación.". Debe aclararse que la ley contempla, además otro caso de caducidad no incluido en el 44, pero expresamente determinado en el art. 28: en elecciones de autoridades partidarias debe votar un porcentaje de afiliados mayor al 10% del padrón de afiliados (art. 8,4). "La no acreditación de este requisito en elección de autoridades de distrito dará lugar a la caducidad de la personería (personalidad) jurídico-política del partido".

Como sea, quedan perfectamente delimitados tanto los alcances de la caducidad (pérdida de la personalidad política del partido) como los incumplimientos a los cuales se aplica (arts. 44 y 28).

La CNE ha dicho que “La ley…, al regular el procedimiento para reconocer la personería jurídico política a un partido, señala expresamente los requisitos… De tal modo que ampliar la interpretación de dicha normativa legal significaría modificar la ley por vía judicial”. (Fallo 2608/99), lo cual, en palabras de nuestro propio Tribunal Electoral “...conllevaría a que este Tribunal se arrogue el papel de legislador, sustituyéndose en el ejercicio de funciones privativas de otro poder del Estado, rectificando soluciones legales sobre cuya conveniencia no puede pronunciarse” (Martino, Auto 0586/2007, reiterado en “Del Frade” y “Stochero de Rueda”.).

 A todo esto, en el año 2018, el entonces Gobernador Lifschitz, con el objeto de “Que el gobierno…ha decidido iniciar un plan progresivo de reforma política…que asegure en forma equitativa…el derecho a elegir y ser elegido,…fortalezca la democracia representativa y posibilite la participación popular…”, “Que el sustento político de esta decisión…implica un compromiso público tendiente a evitar la informalidad jurídica de los partidos políticos…”,  y “Que resulta necesario…no restringir inadecuadamente la participación política, representativa y genuina que asegure el pluralismo político…” firmó el Decreto 3052/18, que, entre otras cosas, reglamenta el art. 8 de la ley 6808, específicamente, su inciso “e): Los partidos políticos nacionales, provinciales y distritales podrán iniciar las actuaciones para su reconocimiento acreditando la afiliación de una cuarta parte del porcentaje exigido por el artículo 8° de la ley N° 6.808, y el cumplimiento de los demás requisitos formales de la misma disposición. En caso de existir causa justificada a consideración del Tribunal Electoral, éste concederá un plazo de un (1) mes, prorrogable por quince (15) días más, dentro del cual el partido dará cumplimiento a la totalidad del requisito relativo al porcentaje de afiliación.”

Esta reglamentación posee algunos vicios que, en mi opinión, merecen reproche constitucional.

 

Excede claramente la competencia "reglamentaria" del PE, pues establece requisitos no contemplados en la ley para aquellos partidos políticos reconocidos por la Justicia Federal en la provincia.

 

 Es irrazonable, pues establece un plazo perentorio para el cumplimiento del requisito relativo a la colección de afiliaciones (cuarta parte del porcentaje exigido por el artículo 8° de la ley N° 6.808), plazo/s que no está/n contemplado/s en la ley. Pero es irrazonable, además, porque ese porcentaje de afiliaciones, en el caso de un partido provincial, por ejemplo, equivale a más de 10.000 "fichas" en todo el territorio. Piénsese en la logística necesaria para realizar la tarea afiliatoria (capacitación, disposición horaria, captación, controles de fichas según requisitos de art. 21, 22 y 23 de la ley, depuración previa a la presentación, etc.). Una tarea de semejante magnitud que abarca todo el territorio provincial no puede ser realizada eficiente y responsablemente en 45 días. Pero, y por si lo dicho fuera poco, el Decreto 3052/18 establece que ese plazo (un mes + 15 días) es concedido por el Tribunal Electoral solamente “En caso de existir causa justificada...”. Pero ¿y si no hay causa justificada? ¿Cuál es plazo “original”, “primario”, establecido por la ley dentro del cual deben colectarse las afiliaciones? No existe. Entonces ¿a partir de qué momento o plazo o término, el TEP puede conceder esos cuarenta y cinco días? Pésima reglamentación, pésima técnica legislativa. Plazos de imposible cumplimiento por inexistentes.

Y para aquellos que preguntan por qué digo siempre que “Santa Fe no tiene sistema electoral”, voy a responder con un ejemplo de cómo una mala reglamentación puede ser sometida a una aun peor interpretación y aplicación por el organismo electoral.

Dice la CNE que “… el Tribunal tiene dicho que “para actuar en un distrito se requiere tener personalidad jurídico política reconocida en ese distrito… (Fallo CNE 1349/92 y doctrina de Fallo CNE 739/89)…” (Fallo 3108/03). Ello significa que debe aplicarse la norma electoral provincial vigente y aplicable al caso.  Pues entonces, allí fue un partido X (en formación) a requerir del T.E.P. el pertinente reconocimiento como partido político para actuar en el ámbito provincial. Para ello cumplió con lo previsto en la ley 6808, art. 8, incs. a al e. “Cumplido en trámite precedente, el partido quedará habilitado para realizar la afiliación mediante las fichas que les entregará la autoridad de aplicación. El reconocimiento definitivo será obtenido al acreditarse la afiliación de un número de electores no inferior al cuatro por mil (4 0/00) del total de los inscriptos en el padrón electoral de la Provincia”. LA LEY NO ESTABLECE PLAZO. Abocados a la tarea de conseguir ese 4%o del padrón en afiliaciones para el reconocimiento definitivo (recordemos, casi 11000 afiliaciones) el partido X es notificado (Auto TEP N° ----/19) del plazo de 45 días (30+15) para que, conforme el Decr. 3052/18, se de cumplimiento al requisito del porcentaje de afiliaciones.

El partido (en formación) X recurre la decisión ante el propio TEP quien, mediante Auto N° ---/2020, decide “no hacer lugar a la reconsideración” y, a la vez, “promover la Declaración de Caducidad" del partido (en formación) X en virtud del vencimiento del plazo de cuarenta y cinco días otorgado (según el Decreto 3052/18) por el TEP. De nuevo, la ley no establece ningún plazo, pero el Decreto autoriza a que el TEP, por “causa justificada” amplíe ese plazo (que no existe) en hasta 45 días.

Posiblemente, el TEP debió declarar inconstitucional esta reglamentación, por irrazonable e inaplicable. Pero no lo hizo. Y no solo no la declaró inconstitucional (que lo es), sino que le sumó otro despropósito. Y digo despropósito pues el Tribunal creó pretorianamente una sanción que, por supuesto, no está contemplada en la norma legal.

El Tribunal Electoral declara la CADUCIDAD del partido en formación (sanción no prevista ni en la ley N° 6808 ni en su reglamentación), por incumplimiento de los plazos del Decreto 3052/18 y así, contra sus propios precedentes (y por enésima vez), “…se arrog[a] el papel de legislador, sustituyéndose en el ejercicio de funciones privativas de otro poder del Estado, rectificando soluciones legales sobre cuya conveniencia no puede pronunciarse”.

Y hay más. Si pensáramos que declarar la caducidad esta bien, de lo que se trata en este caso es de la "caducidad de un plazo", que, aunque ya dijimos, no esta contemplado, sería solo eso, decaimiento de un plazo, no del "partido".

 La Caducidad, como sanción electoral apareja, dijimos, una consecuencia muy concreta y específica: la pérdida de la personalidad política del partido (art. 43, 6808). Pero... ¿Cómo podría un partido (en formación) perder algo (personalidad política) que aun no posee?. Porque la personalidad política el partido la adquiere recién después de su reconocimiento definitivo, que se obtiene luego de acreditar el cumplimiento del 4%o de afiliaciones. A partir de ese reconocimiento definitivo, y ya con personalidad jurídico-política vigente, el partido puede ser pasible de la sanción de caducidad. Y el primer incumplimiento sancionado con caducidad, luego de ser reconocido como partido, es la obligación de llamar a elecciones de autoridades “dentro de los tres meses del reconocimiento” (art. 9 y art. 44, d, ley 6808), previa conminación a su cumplimiento.

 

Por todo esto, sería importante revisar y modificar la norma criticada (Decr. 3052/18), por exceder las facultades reglamentarias del Ejecutivo, por inaplicable, por inconsistente/incoherente, por irrazonable, y por lógica consecuencia, inconstitucional.

 

 Para decirlo simple:  debería derogarse el Decreto 3052/18