“El Municipio es a la libertad lo que
la escuela primaria es a la ciencia"
Tocqueville
La sanción de la nueva Constitución de la Provincia Invencible de Santa Fe determinó, entre otras cosas, la definitiva consagración del largamente demorado “aseguramiento” de las autonomías municipales ordenado por la Constitución Nacional en 1994.
Así, en Santa Fe, y por decisión de la Convención elegida para la tarea de darle forma, alcances y contenidos a los distintos órdenes impuestos por el 123 CN, dejaron de existir las Comunas como entes territoriales, poblacionales e institucionales y todo “núcleo de población organizado como comunidad con vida propia” será, a partir de 2027, un municipio con autonomía institucional, política, administrativa, económica y financiera (art. 154)
Mas allá de las intenciones, o del #espíritu del legislador, que muchas veces se revive para “interpretar en su mejor luz” (entiéndase convenientemente) un texto legal, lo cierto es que, según nuestros tribunales, la imprevisión de ese legislador no se supone, o no se presume.
Ambos postulados, bien entendidos, son siempre excluyentes y nunca complementarios. Es decir, si el legislador tuvo la intención de postular, o proponer, o mandar algo en una norma, si en su espíritu (el de la norma y el del legislador) se propuso establecer A, pero escribió B, logicamente, como se supone que es previsor, escribió B consciente de que eso hacía.
La Constitución santafesina de 2025, más allá de las intenciones del legislador convencional, tiene un texto aprobado y sancionado con las mayorías necesarias e insospechadas de imprevisión. Y en mi opinión, ese texto presenta muchas cuestiones, como mínimo, problemáticas: errores de redacción, conceptuales, sistemáticos y de técnica legislativa constitucional.
No es este el objeto preciso del presente artículo. No pretendo enumerar o explicar aquellos que, en mi opinión, son algunos de los tipos de “errores” que, desde mi particular observación, se pueden detectar en la nueva Constitución. Salvo, claro está, en aquellas cuestiones que atañen puntualmente al tema que sí me interesa tratar: la autonomía de las “grandes ligas”, la autonomía plena, reservada solo a algunos municipios y casi que “escrita”, exclusivamente, para Santa Fe y Rosario.
Todos los municipios, todos, hoy, y por el solo hecho de serlo, tienen una autonomía primaria, semiplena, reconocida y asegurada por la Constitución.
La autonomía plena, aquella que se logra a partir del dictado de una Carta Orgánica municipal, una especie de Constitución local, de 3° grado, dictada por un poder constituyente “originario-derivado” quedó reservada por nuestra Constitución a aquellos municipios de mas de 10000 habitantes, que, hasta tanto, serán autónomos semiplenos.
Esos municipios podrán disfrutar, a partir del dictado de su Carta, de una autonomía plena para el propio gobierno de sus intereses en los ordenes previstos, y especialmente, en el institucional: la organización de sus “poderes” ,el diseño y elección de sus instituciones y sus competencias en materias locales. Pero... (siempre hay uno), esa autonomía tiene límites, y esos límites están dados por lo que “está previsto en esta Constitución”.
Vamos a centrarnos específicamente, en algunas de las condiciones que les impone la Constitución a los municipios que vayan a dictar su Carta Orgánica, en como están previstas y como se diferencian, si lo hacen, de aquellas condiciones que se les impone a los otros municipios.
Porque, y ahí radica uno de los errores “sistemáticos” de nuestra Constitución, la regulación de esas restricciones se “mezclan” en un solo artículo con varios incisos, algunos válidos para todos y otros aplicables solo a uno de los niveles de autonomía – plena o semi-.
1. Un gobierno democrático, representativo y republicano. Para todos.
2. La posibilidad de dictar Carta Orgánica para municipios de +10000 habitantes.
3. Una Ley Orgánica para aquellos municipios que no puedan o no quieran dictar su CO.
4. La determinación de la cantidad de habitantes por un sistema que será determinado por la ley, o, en su defecto, por el Censo nacional. Para todos
5. La duración de los mandatos por cuatro años y una sola reelección inmediata. Para todos.
6. Las elecciones de autoridades municipales y el regimen electoral son competencias reservadas a leyes provinciales. La simultaneidad de elecciones es indisponible, y a cargo de la provincia. A este fin se promueve un procedimiento para unificar los periodos de mandatos. Para todos
7. La "prohibición" de renovar bienalmente los Concejos Deliberantes. Para los municipios de -20000 habitantes, aun para aquellos que pueden dictar su CO. La "obligación" renovar Concejos para municipios de +20000 habitantes, aunque no dicten su CO
8. Las CO "deben" contener previsiones sobre "integración de regiones, areas metropolitanas, asociación muicipal...". Los municipios sin CO "pueden".
A partir de estas bases constitucionales se pueden inferir varias conclusiones respecto del modelo de autonomía diseñado para los municipios santafesinos, y no todas ellas muy felices.
A modo de ejemplo, solamente, dejamos algunas de las que, como dijimos, pueden resultar problemáticas:
a. Los institutos de democracia directa están previstos expresamente para los niveles provincial (arts 59 a 62) y municipal con Carta Orgánica (art 155, inc. 2d) pero no para municipios sin CO. Cuando la Constitución da una pauta que alcanza a todos los municipios, lo hace expresamente (154; 155, incs. 1, 4, 5, 6, 7, 9,10). Sin embargo, en el caso de estos institutos, los habilitó solo para los municipios con CO (155, inc. 2)
b. Los municipios sin CO deben tener un gobierno que cumpla la función ejecutiva y la función legislativa, sin determinar su conformación orgánica, cuestión deferida a la Ley. Pero los municipios con CO deben tener, específica y puntualmente un Intendente y un Concejo.
La figura del Viceintendente que intentan colar en el proyecto de Ley Orgánica de Municipios (aplicable solo a Rosario y Santa Fe) demuestra el apuro, los falsos consensos y la improvisación de la Convención.
c. La determinación del número de habitantes, requisito único y esencial para establecer el tipo o nivel de municipio de que se trate, que debe ser objetivo, cierto, univoco, pasa a depender de una “decisión del PE” a partir de un sistema que intentará “reflejar de la forma más próxima posible la realidad poblacional” de cada localidad. O sea que 10000 pueden ser 9987 o pueden ser 6000 o 7000 habitantes, por ejemplo. Esto no es un invento, es lo que dice textualmente el proyecto de Ley de Municipios que presentó el gobierno
d. Las elecciones de autoridades municipales se hacen en simultaneo con las provinciales. Incluso las de Convencionales municipales para dictar CO. Con un regimen de elecciones sancionado por ley provincial, convocadas por el Ejecutivo provincial y controladas por un Tribunal Electoral provincial. Esa injerencia y paternalismo provincial son indisimulables.
Como bien sostiene el Dr. Mauro Bonato "...los gérmenes de la discordia suelen presentarse justamente en los órdenes que el constituyente pretendió asegurar. Ello así pues... los habitantes de los municipios eligen sus propias autoridades y se rigen por ellas, aunque en el marco de una legislación provincial que regula la materia -orden político-
Bonato, Mauro R. (2023, mayo). Breves notas sobre autonomía provincial. Ius in fieri DDA. www.iusinfieri.com.ar
5. Los Concejos de municipios de menos de 20000 habitantes no pueden renovar su integración bienalmente, cosa que si pueden hacer los de municipios de mas de 20000 habitantes. Me parece a mi, de las peores clausulas constitucionales en materia de autonomía municipal. Lo mismo opinaron, entre otros, los Convencionales Monteverde y Peralta (Diario de Sesiones, pags 540 a 542). ¿Con que fundamentos se decidió cancelar la posibilidad de que los municipios puedan decidir renovar, o no, su Concejo, aun aquellos que tienen capacidad plena autonormativa para dictar su CO? ¿Cual es el “sustancial interés provincial” que justifique semejante discriminación para negar a unos lo que se concede a otros que están en iguales condiciones? En la Convención no hubo un solo discurso avalando o justificando esa decisión.
Quizás lo mas parecido a eso, y no precisamente por que sea buena, adecuada, convincente, razonable, o democrática – más bien todo lo contrario-, sea la explicación que dio el ex convencional diputado Joaquin Blanco en una nota de El Litoral1: “Definimos este criterio que tiene que ver con que son Concejos más amplios, de mayor número; son localidades que tienen más participación, más politización, donde hay más cultura democrática en el sentido del funcionamiento de estos cuerpos deliberativos. Tienen una vida cívica más intensa”.
Impunidad de argumentación. Un argumento falso, bochornoso, indigno, anti democrático, discriminador, elitista y que no solo no justifica en absoluto aquella regulación, sino que la descalifica por irrazonable e inconstitucional.
6. Los mecanismos participativos serán reglamentados por los municipios, pero la revocatoria de mandatos para los municipios sin CO es regulada por la Ley de Municipios (proyecto) con previsiones que rayan en lo absurdo.
7. Los municipios, con o sin CO, no tienen ninguna competencia electoral, ni organismo electoral local. Las elecciones de Convencionales, en su caso, o los procesos de revocatoria, consulta popular o referéndum no podrán ser controladas por instituciones locales.
La autonomía santafesina consagrada en la Constitución y en el proyecto de LOM es como si nos dijeran: "Les regalamos una Ferrari, pero solo pueden dar vueltas a la manzana".
Nadie, ningún partido político, ningún dirigente municipal cuestiona nada de esto que implica una autonomía de bajísima intensidad. Eso si, en Rosario y Santa Fe están exultantes porque pueden hacer literalmente cualquier cosa (o eso parece).
En estas dos ciudades, sus dirigentes, recurriendo a una especie de estiramiento conceptual al mejor estilo Sartori, y si bien la autonomía diseñada por la Constitución santafesina no es para nada fiel a la construcción doctrinaria y jurisprudencial de nuestros tribunales, han descubierto, sin embargo, que les abre otras inéditas posibilidades:
1. Declaran su autonomía por Ordenanza de Necesidad (que por extensión y materias parece una seudo CO)
2. Sancionan una Ordenanza de Necesidad dos años antes de la Convención
3. Son plenamente autónomos antes de dictar su CO
4. Pueden desconocer leyes provinciales y mandatos judiciales. Están desbordados porque se les se les permite cortar pasto
5. El Concejo Deliberante, por modificación de su Reglamento Interno, reforma la Ley de Municipios y la propia Constitución, reformada hace 3 meses: ampliaron el periodo de sesiones y “redujeron” la mayoría requerida para la convocatoria a Extraordinarias, cuestiones, ambas, reguladas por la LOM 2756, aun vigente, en su artículo 34.
Próximamente veremos qué otras competencias les depara la autonomía a estos dirigentes.
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1 https://www.ellitoral.com/politica/provincia-santafe-mandato-seisanos-reforma-constitucional_0_xj81x1oXZb.html
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