El nuevo proyecto de reforma constitucional presentado por el Diputado Rubeo
es similar al que ya presentara en 2018, con algunas correcciones. Es
un proyecto sencillo, moderado, realizable, al que se le pueden
achacar algunas faltas (en cuanto a materias habilitadas), pero al
que debe reconocerse que deja un amplio margen de apreciación o
discrecionalidad tanto respecto al tratamiento de los temas
habilitados como al contenido y orientación que quiera darsele al
nuevo texto constitucional, salvo casos puntuales.
Claro
que también tiene cuestiones opinables, algunas por la mera
discrepancia con los contenidos, y otras, metodológicas, de
redacción, o técnicas, que pueden merecer observaciones.
Respecto
de su “oportuna” aparición, diré solo esto: 2021 (además año
electoral) no es año para discutir un proyecto a dos años vista.
Tampoco me parece que sea posible su tratamiento dados los problemas
de convivencia entre gobierno y oposición, y
en medio de la presentación de una batería de proyectos de ley que
pretenden modificar la constitución en la Legislatura. El proyecto
de reforma le bajaría el precio a los proyectos del Ejecutivo. En
definitiva, me parece que nadie festeja
Haremos
un análisis del articulado con nuestra opinión personal.
Artículo
1: Declárase necesaria la reforma parcial de la Constitución
Provincial de Santa Fe de acuerdo a la presente ley.
Se
promueve la reforma parcial de la Constitución
(art. 114), por lo que deben establecerse, entonces, las materias,
temas o artículos habilitados para ser reformados, esto es, aquello
que le esta permitido a la Convención revisar para determinar si es
necesaria su reforma, o no, y, en su caso, en que sentido debe
reformarse, agregarse o suprimirse.
Artículo
2: Temas a discutir y reformar de acuerdo al criterio mayoritario de
la convención reformadora. 2.a) Establecer el contenido de las
reglas de la autonomía que corresponde a los Estados Municipales que
actualmente se denominan Municipios y Comunas. La duración de los
mandatos de sus autoridades deberá ser la misma, así como sus
facultades tributarias, normativas y políticas, asegurando la
autarquía y la autocefalia. Pueden establecerse diferentes
facultades mediante categorías de ciudades vinculadas a la cantidad
de habitantes domiciliados en ellas, siempre y cuando no se
desnaturalice la autonomía constitucionalmente reconocida. 2.b)
Distribución de las bancas correspondientes a los Diputados
Provinciales en su totalidad mediante el sistema proporcional. 2.c)
Regulación constitucional del Consejo de la Magistratura para la
selección y enjuiciamiento de magistrados y funcionarios del
servicio de justicia, así como para la administración del
presupuesto y superintendencia judicial, asegurando la participación
de jueces, empleados judiciales, poder ejecutivo, ambas cámaras
legislativas, colegios de abogados, universidades públicas y
privadas con sede en la provincia y representantes del pueblo
electoralmente seleccionados. 2.d) Cese automático de los
magistrados judiciales al cumplir la edad de 75 años de edad,
aplicable a todos aquellos que tomen posesión de su cargo con
posterioridad a la sanción de la Reforma. 2.e) Establecer la
laicidad del Estado Provincial, con absoluto respeto a la igualdad y
libertad de cultos. 2.f) Renovación bianual por mitades de ambas
cámaras de la Legislatura Provincial. 2.g) Ampliación del período
de sesiones ordinarias de la Legislatura desde el 1 ° de marzo hasta
el 30 de noviembre. 2.h) Reelección del Gobernador y Vicegobernador.
2.i) Regulación constitucional del Defensor del Pueblo. 2.j)
Regulación constitucional del Ministerio Público de la Acusación y
del Ministerio Público de la Defensa. 2.k) Nuevas declaraciones,
principios, derechos y garantías, en consonancia con la Constitución
Nacional y los tratados internacionales suscritos por nuestro País,
no pudiendo en ningún caso reducirse el ámbito de derechos
personales existente antes de la Reforma. 2.1) Mecanismos de
participación ciudadana y democracia semidirecta. 2.11) Tribunal
Electoral y proceso electoral. 2.m) Agilizar el trámite de sanción
legislativa.
El proyecto
habilita una serie de temas a ser tratados por la Convención, sin
determinar, en muchos casos, contenidos precisos, por lo
cual la Convención tendría un permiso “amplio” para reformar (o
no) dentro de esos límites temáticos. Claro que se puede estar de
acuerdo con los temas incluidos, o no, o considerar que hay algunos
que podrían incluirse o quitarse. Personalmente, creo que, en
algunos casos, debería buscarse mayor especificidad (caso
mandatos), y agregarse algunos temas o artículos, y un “permiso
extra”. Solo a modo de ejemplos, y en virtud de la trascendencia
que han tomado en estos días: reforma del art. 107 (mandatos
comunales), inmunidades parlamentarias, mecanismo de
reforma constitucional (arts 114/115), composición bi o unicameral
de la Legislatura, reelecciones acotadas para legisladores y
autoridades electivas locales, y tratamiento de
artículos relacionados íntimamente con aquellos temas que se
habilitan (v.g. presentación del presupuesto, art. 72,8, en relación
al período de sesiones, art. 110 en relación con autonomías),
entre otros, lo que permitirá mantener la coherencia orgánica
del texto.
Respecto
del punto 2,c, “representantes del pueblo electoralmente elegidos”.
Sería bueno conocer detalles. Por ahora, para ser elegidos a
cargos públicos por el voto popular, solo se puede postular a
través de los partidos, por lo que “representantes del
pueblo”, en el sentido que se pretende otorgarle, es un eufemismo.
Artículo
3: Temas inhabilitados para reformar. 4.a) Prohíbese alterar la
composición bicameral de la Legislatura. 4.b) Prohíbese incorporar
la delegación legislativa. 4.c) Prohíbese incorporar los Decretos
de Necesidad y Urgencia.
Esta
previsión, en mi opinión, es innecesaria, por dos razones: la
primera es que “En los casos de reforma parcial la Convención no
puede pronunciarse sino sobre los artículos o la materia designados
por la ley”, y la segunda es que si se inhabilitan o prohíben
temas para reformar con esa “precisión”, no resulta claro si los
temas no incluidos en la prohibición, tienen (o pueden tener) una
diferente consideración.
Para
más datos, el art 2,f del proyecto determina como tema habilitado la
renovación bianual “de ambas Cámaras”. Difícilmente podría
establecerse tal cosa, si después se consagrara la unicameralidad,
Artículo
4: La reforma de la Constitución provincial de Santa Fe se llevará
a cabo a través de una convención constituida al efecto que será
conformada por 69 Diputados convencionales que se elegirán conforme
al proceso establecido en la presente ley.
Artículo
5: Se elegirán 19 Convencionales Reformadores a razón de uno por
Departamento del mismo modo que se eligen los Senadores Provinciales.
Se postularán también un suplente que reemplazará al titular en
caso de corresponder. La banca de convencional reformador
departamental se asignará a la lista que gane la elección de la
categoría en el distrito departamental.
Artículo
6: Se elegirán 50 Convencionales Reformadores tomando todo el
territorio provincial como distrito único. Conjuntamente se
propondrán 30 suplentes de cada lista, intercalando ambos géneros,
para reemplazar en el orden en que fueron propuestos a los titulares
del mismo género cuando corresponda. Las bancas obtenidas se
distribuirán de modo proporcional conforme al sistema D' Hondt.
Los
arts. 4, 5, y 6 regulan la elección de Convencionales. Debería preverse el uso de la boleta única papel. No coincido
con la distribución territorial ni con con la metodología
propuestas, por varias razones. Ciertamente es conveniente (y así lo
sostuve siempre) una representatividad armónica, política-
partidaria, poblacional y territorial, además, que mejore las
posibilidades de todos los habitantes y departamentos de la
provincia. La “fórmula” propuesta por el proyecto parece basarse
en la presentación de “dos listas” diferentes. Casi como una
elección de Diputados y Senadores. El tema es que aquí se trata de
una sola “categoría electiva”: Convencionales. Ir a un elección
para elegir a 69 candidatos para un mismo cargo e integrantes de un
mismo Cuerpo (Convención), pero por dos procedimientos diferentes
(distritos uninominales y distrito único plurinominal), importaría
por ejemplo una clara violación al principio de igualdad “genérico”
y al principio específico de “igualdad de oportunidades en el
acceso a cargos públicos”, y, con ello una clara
desventaja: a- para los departamentos y ciudadanos
ya desaventajados de por sí, en tanto la elección por distrito
único no hace mención a la representación territorial, por lo cual
esos 50 representantes podrían pertenecer solo a Rosario y Santa Fe,
o solo a 5, 6 o 10 departamentos (situación que se da en
Diputados); b- para partidos minoritarios o locales.
Tampoco
establece, si fuera el caso, y con el procedimiento propuesto,
cuantas candidaturas debería/podría presentar un partido para la
categoría “uninominal”. ¿Podría presentar candidato en un solo
departamento, o en dos, o varios o debe presentar en todos (art. 5)?
Considero
mas razonable, y ajustado a la premisa de una nueva Constitución,
con mas derechos, mas inclusiva y receptora de las nuevas realidades
regionales y locales, la elección de Convencionales en por distritos
departamentales, proporcionalmente a su población (sean pluri o
uninominales), pues puede suceder lo que viene sucediendo en la
Cámara de Diputados, donde muchos departamentos no están
representados. Y si algo necesita una Convención reformadora es
pluralidad (de realidades, política, partidaria, ideológica,
social, económica, cultural y territorial) en su composición. Eso
facilitaría ademas, alianzas entre partidos provinciales y locales
en las que los partidos locales puedan presentar candidatos con
expectativas.
Parece
demasiada cantidad de suplentes, considerando que los propios
titulares no electos fungen como tales (art. 6), y además, no esta
claro el procedimiento de paridad en el art. 6 y en el 5 ni siquiera
se contempla.
En
declaraciones a los medios, el Diputado Rubeo habla de “diputados y
diputadas constituyentes”. Según surge del texto, para su proyecto
no son diputados y diputadas, sino Senadores/as y Diputados/as
Artículo
7: Conjuntamente con las elecciones a realizarse en el año 2023 para
las autoridades provinciales se convocará a elección de
Convencionales Reformadores incluyéndose dichas categorías en las
primarias abiertas simultáneas y obligatorias, y en las elecciones
generales.
Artículo
8: Las agrupaciones políticas podrán postular candidatos a
convencionales reformadores o podrán abstenerse de presentar esas
categorías electorales. Las agrupaciones políticas podrán
presentar solamente las categorías de Convencionales Reformadores
aunque no compitan en las demás categorías de la elección.
El
art. 7 establece la
realización de la elección de Convencionales en conjunto con la de
autoridades provinciales de 2023, en P.A.S.O. y generales. Esta
previsión, completada por el art. 8 y relacionada con los arts.
anteriores, se convierte en obstáculo casi insalvable para la
participación política en condiciones de relativa igualdad
(equidad) de agrupaciones con estructuras menores, o sin
representación en todo el ámbito territorial. Al estar prohibido
presentar a un mismo candidato en mas de una categoría (art. 12), y
teniendo en cuenta la cantidad de cargos a cubrir (provinciales,
depart., locales y Convencionales), las posibilidades
de participación de esas agrupaciones son casi nulas.
Ello,
además, y en mi opinión, puede incidir negativamente en la calidad
de las representaciones partidarias, teniendo en cuenta las
categorías electivas que se ponen a consideración del electorado.
¿Un
partido que no presente candidatos a cargos electivos “regulares”,
esta capacitado políticamente, tiene representatividad suficiente
para presentar Convencionales?
Por
ello, y siempre en mi opinión, la elección de Convencionales
debería hacerse solo en una elección General, en un año
“no electoral”.
Por
último, pero no por por ello menos importante, la cuestión de
“confusión de campañas”. Una reforma constitucional, por su
trascendencia, requiere de una campaña seria, información clara y
precisa sobre los temas a tratar y las posiciones partidarias al
respecto. El “bombardeo” de slogans y publicidades, con tantas
categorías en juego, no estaría respetando el derecho ciudadano al
“voto informado”.
En
defensa del proyecto, en este tema, el Diputado Rubeo sostiene
que al hacerse la elección en la misma fecha se evitan
especulaciones sobre la reelección del gobernador, cuestión que
siempre obstaculizó arribar a los consensos necesarios. En
realidad, las especulaciones siempre estarán, pues al momento de
inicio de la Convención, siempre habrá un Gobernador en ejercicio,
y, dependiendo de las mayorías logradas y acuerdos, la
discusión y las especulaciones, dentro de la
Convención, se actualizan. De todas maneras, es un
intento legítimo, válido, y podría resultar eficaz para superar el
escollo.
Mi
aporte: una cláusula expresa en la
ley, que habilite (o no) al Gobernador en funciones, en caso de
aprobarse la reelección, a presentarse.
No
me parecen adecuados para una ley de reforma electoral, ni el
contenido ni las derivaciones del art. 8.
Artículo
9: El Tribunal Electoral de la Provincia de Santa Fe podrá disponer
por acordada todo lo necesario para llevar a cabo el proceso aquí
ordenado.
El
Tribunal Electoral es autoridad de aplicación de todas las normas
electorales y califica las elecciones de Convencionales (art. 37,7
ley 4990)
Artículo
10: Para ser candidato a Convencional Reformador se requieren las
mismas condiciones que para ser Diputado Provincial, no siendo
necesario ser afiliado al partido político que lo postula.
Está
bien aclarar que no es necesario ser afiliado al partido que lo
nomina
Artículo
11: Los Convencionales Reformadores, durante el plazo de ejercicio de
su función tendrán las mismas inmunidades y prerrogativas que los
diputados provinciales.
¿Remuneración?
Artículo
12: El cargo de convencional no resulta incompatible con el desempeño
de ningún otro cargo, sea nacional, provincial o municipal. Ninguna
persona podrá postularse en las elecciones provinciales del año
2023 en más de una categoría.
Este
tema de las incompatibilidades puede traer alguna dificultad. Ya pasó
en las reformas constitucionales de Corrientes y Entre Rios
Artículo
13: Concluido el escrutinio definitivo y proclamados los electos el
Ministerio de Gobierno de la Provincia de Santa Fe dispondrá lo
necesario para. acondicionar el lugar donde desarrollará sus
funciones la Convención Provincial Reformadora.
No
estoy seguro, por eso lo planteo como duda: el art. 115 establece que
la ley de necesidad “debe determinar” lo relativo a la
“instalación” de la Convención. ¿Ello incluiría el lugar de
funcionamiento? Si así fuera, debe estar acordado en la ley
Artículo
14: La Convención Provincial Reformadora iniciará sus sesiones el
día primero de marzo del año 2024 y podrá sesionar durante 120
días corridos, pudiendo ella misma si lo considera necesario
extender su plazo de sesiones como máximo por 60 días más.
Siguiendo
al art. 115 la ley “debe determinar” “el término de la
Convención”, por lo que debería establecerse el plazo de 120 días
sin el condicional “podrá”
Artículo
15: En la primera sesión la Convención será presidida por el
convencional de mayor edad, evaluará las elecciones y títulos de
sus miembros siendo único juez de ellos y no admitiéndose la
revisión judicial de sus decisiones al respecto; incorporará a los
miembros tomándoles juramento y luego procederán a elegir un
presidente y 3 vicepresidentes. A continuación y sobre tablas,
tratará el reglamento interno al que los Convencionales sujetaran su
actuación, el que deberá aprobarse por mayoría absoluta sobre la
totalidad de los miembros.
Otra
duda: La Convención no admitirá “la revisión judicial
de sus decisiones” respecto de la evaluación de las
elecciones y de títulos ¿Es posible que la Convención tenga
el poder de determinar quien ingresa o no al
Cuerpo, aduciendo cualquier causa, o inhabilidad, sea
previa o posterior a la elección, detrayendo facultades propias de
la jurisdicción electoral, con competencia exclusiva para entender
en cuestiones del contencioso electoral?. Tenemos no muy buenas
experiencias en esa materia. Personalmente, creo que es un
exceso de atribuciones.
Una
cosa es ser juez de la elección de sus miembros, y otra muy
diferente, “evaluar las elecciones”, competencia exclusiva,
excluyente, e improrrogable, dijimos, de la jurisdicción electoral.
Artículo
16: Si alguno de los puntos habilitados para reformar es considerado
sin necesidad de reforma por la mayoría absoluta sobre la totalidad
de los miembros de la convención, quedará relevada de proceder a su
tratamiento. La convención no podrá apartarse de los puntos
habilitados para reformar, no podrá tratar puntos no previstos y no
podrá tratar los puntos prohibidos. La violación de cualquiera de
estas prescripciones será sancionada con la nulidad de la Reforma
realizada sobre el punto en cuestión.
Más
dudas: el art. 115 establece que “Queda reservada a
ésta (Convención) todo lo concerniente a su
ordenamiento interno”. Por lo tanto es probable que las mayorías
necesarias para tratar un tema determinado o para aprobar cualquier
cuestión, tengan que ser fijadas por el Reglamento interno y no por
la ley (incluso la aprobación del reglamento). Por otro lado, ello
no aplicaría al supuesto de “quedará relevada de su tratamiento”,
ya que, mas allá de que se decida proceder o no a su reforma, todos
los temas deben ser tratados, pues “Si vencido el plazo legal de
duración la Convención no se hubiera expedido sobre todos los
puntos susceptibles de reforma, se entenderá que ésta no se ha
producido en parte alguna”.
Respecto
de los temas “no previstos” o “prohibidos”, la distinción es
de ningún efecto. Y otra duda más: la sanción por el tratamiento
de estos temas. La Constitución establece que “... la Convención
no puede pronunciarse sino sobre los artículos o la materia
designados por la ley”, pero no establece ninguna
sanción/consecuencia por el incumplimiento, como si lo hace
(expresamente) en el caso de no tratarse todos los temas habilitados
(sanciona con tener por no producida la reforma en parte alguna).
Puede la ley establecer una sanción no prevista por la Constitución
en este punto?.
Este
es uno de los motivos por los cuales es preciso revisar el mecanismo
de reforma previsto en los arts 114/115.
Artículo
17: Concluida la tarea reformadora y sancionado el nuevo texto, será
publicado en el Boletín Oficial y en los diarios con mayor
circulación de la Provincia. La nueva Constitución será jurada por
todas las autoridades provinciales en un acto que al efecto convocará
la Convención, la cual no necesitará mayoría para dicho evento.
