COMUNAS SIGLO XXI

19/01/22

La ley que regula la vida de las Comunas en Santa Fe -LOC N°2439- data de 1935. En realidad, fue sancionada a fines de 1934 y comenzó a regir a principios del año 1935, es decir, hace exactamente 87 años, en las primeras décadas del siglo XX.

Para poner las cosas en contexto, en esa época estaba vigente la Constitución “progresista” de 1921, la cual sirvió de marco general para la sanción de aquella ley. Recordemos también que esa Constitución del 21 tuvo, entre otras muchas vicisitudes, una cortísima vida, ya que no fue jurada sino hasta 1932 y derogada a finales de 1935 en que fue reinstaurada la anterior Constitución (1900/1907). Ello significa que la ley sobre la cual fue edificada la estructura comunal (institucional, política, electoral, etc.) demasiado pronto quedó “desactualizada” y sin respaldo constitucional, pues autonomías, ¡afuera!

A pesar de esta situación, la LOC sobrevivió todo el periodo posterior, hasta la sanción de la Constitución de 1962, con un orden institucional e institutos novedosos que aquella Constitución del 21 le había reconocido, que habían sobrevivido a su posterior derogación por la de 1900/07 y que ahora, en 1962, quedaban (aún quedan) expresados en el texto, pero definitiva y absolutamente inoperantes, vaciados de contenidos y finalidades.

La Constitución progresista de Santa Fe había otorgado la autonomía a municipios y comunas, las había dotado de capacidades suficientes de auto gobierno y otras, les había cedido la decisión sobre su formato institucional y el control de sus procesos electorales, con autoridades propias (Junta de Mayores Contribuyentes) y la posibilidad de llevar adelante procedimientos participativos (Consulta popular, revocatoria, etc.)

La Constitución del 62 borró todo eso de un plumazo, y, entre otras cosas,  y creó un Tribunal Electoral (art. 29) que desconoció las autonomías locales  absorbiendo(materialmente) las capacidades electorales de municipios y comunas, y se transformó en el ente rector de todas las elecciones que se realizaran a nivel provincial y local, sin contemplar la normativa electoral local (Leyes Orgánicas y Ordenanzas). El ejemplo más cercano es el de las Ordenanzas de Paridad.

Sin embargo los sistemas electorales establecidos por las Leyes Orgánicas "formalmente" sobrevivieron en la ley, ya que no solo no fueron derogados, sino que, considerados especialmente, fueron ratificados y perviven en la normativa vigente, aunque sin aplicarse efectivamente

La ley 4990, ley electoral, previa a la reforma del '62 pero inmodificada por ella, establece que:

“Art. 47º - Esta ley regirá para las elecciones municipales y de comisiones de fomento, en todo aquello que no se oponga a las disposiciones especiales referidas a las mismas.

Art. 48º - Modificase la Ley Orgánica de las Municipalidades Nº 2756 y sus modificatorias en la siguiente forma: a) Modificase el artículo 81 en el sentido de que tienen derecho y obligación de votar en las elecciones municipales todos los ciudadanos argentinos sin distinción de sexo. b) Modificase el artículo 82 en el sentido de que también tienen derecho a voto los extranjeros de ambos sexos. c) Derogase el artículo 83 de la Ley 2756 y todas las disposiciones contenidas en el Capítulo XI “Del régimen Electoral” (Arts. 81 a 108, inclusive), que refieren al padrón de mujeres. “

Así y todo, la LOC, con previsiones absolutamente fuera de época, con mínimas y asistematizadas reformas (varias), algunas de ellas de “muy dudosa” constitucionalidad, se mantiene en pleno año 2022- siglo XXI- en franco conflicto con la Constitución santafesina, que a su vez desobedece tozudamente los mandatos de la Constitución Nacional que desde 1994 (reforma que se llevó a cabo en esta misma provincia) obliga a las provincias a “asegurar el régimen autonómico local” en sus Constituciones (art 123 CN).

El art. 107 de nuestra actual Constitución determina para las Comunas las mismas “normas fundamentales” que para los municipios, “con excepción de su forma de gobierno, el cual está a cargo de una Comisión Comunal, elegida directamente por el cuerpo electoral respectivo, y renovada cada dos años en su totalidad”.

La Ley de Comunas, en 90 años, como se dijo, ha tenido mínimas reformas, pero la estructura general del andamiaje normativo ha permanecido intocada, y por eso mismo, hoy, esa ley es anacrónica, y mantiene conceptos e ideas y principios que allá por el 1930 pueden haber sido adecuados, pero que hoy, con la realidad como contrapropuesta, aparecen totalmente obsoletos e ineficientes.

En el ámbito específicamente institucional, la Ley 2439 (conc. art 107 Const provincial) designa como Comunas a aquellos centros de población que no alcancen el estatus de municipio (+ 10000 habitantes), a partir de un mínimo de 500 habitantes (art. 1 y 18), y su Comisión Comunal, conformada (por decisión legislativa) por dos órganos (Miembros C. y Contr. de Ctas, art. 70 de la LOC) tiene un mandato de dos años, al cabo de los cuales se renueva íntegramente (art 107 constitucional)

(Por supuesto, no se cumple con la ley, y en Santa Fe tenemos Comunas que a duras penas superan los 200 o 300 habitantes. Al igual que algunos Municipios, algunas Comunas son "inventos" )

A partir de allí la ley “categoriza” a las Comunas de la siguiente manera (art. 3), conforme Censos nacionales, provinciales o locales:

  a. Aquellas que no superan los 1500 habitantes serán conducidas por una Comisión Comunal de tres miembros (y tres CC)

   b. Las que superen los 1500 y hasta los 10000 habitantes, por una Comisión de cinco miembros (y 3 CC)

En ambos casos, la figura “ejecutiva” (Presidente Comunal), en realidad, es designada por la propia Comisión y no elegida por el voto popular directo

Para ser miembro de la Comisión se requiere una edad mínima de 22 años y dos de residencia efectiva en la localidad (art. 22). Eso dice la ley, aunque en los hechos, la edad para poder integrar la Comisión es de 21 años, por mandato de...una Acordada del Tribunal Electoral (Acord. 4/99) que, claro esta, no tiene facultades legislativas. Pero así estamos.

La forma de integrar la Comisión Comunal conforme el voto popular difiere, totalmente, del mecanismo utilizado para las categorías municipales y provinciales. El sistema es un híbrido (lista incompleta + 1 o lista completa sin minorías) que contempla una mayoría para el partido ganador y la integración de un miembro de la primera minoría (2/1 o 4/1), siempre que esta hubiere logrado un determinado porcentaje de votos. Si no lo logra, la Comisión completa es integrada por la lista ganadora (art. 129), lo que constituye una clara vulneración de principios democráticos, constitucionales y legales respecto de la representación de minorías.

La ley, por otro lado, no habilita reelecciones consecutivas, ni, por ende, indefinidas para la Comisión. Claro que a eso tampoco nadie le hace caso.

Pero, como aclaramos al principio, esta norma, ya viejecita, fue mutando en muchos aspectos, por obra y gracia de costumbres “de hecho”, reformas legislativas (algunas no muy acertadas o no muy coherentes), por modificaciones “cuasi legislativas”, quizás acertadas pero ilegítimas y finalmente, por modificaciones y/o actualizaciones en la normativa provincial/nacional superior (voto femenino y extranjero, BUP, padrones unisex, PASO, ley de cupo, hoy paridad, etc.). En otros casos, ha permanecido tal y como fue concebida allá por 1934.

Veamos algunos ejemplos:

1. De la posibilidad de que cada elector elija solo 2 o 4 miembros comunales (arts. 3 y 129 y Decreto 9280/83) se pasó a la elección por lista completa.

2. Los censos de población (arts. 16 y ss.) jamás se respetaron/realizaron y las sucesivas categorizaciones comunales, así como su conversión a “municipio”, se hacen, no por la cantidad de habitantes, sino a “ojo de buen cubero” y por razones ajenas a las legales/constitucionales. 

3. No se habilita la reelección inmediata, y menos aún indefinida, de las Comisiones Comunales, ni por Constitución ni por ley, a pesar de lo cual hay Presidentes Comunales que reeligen por hasta 7 u 8 periodos y más.

4.   La edad para ser miembro de una Comisión (22 años, art 22), pasó, como dijimos, a ser de 21 años, por Acordada n°4/99 del Tribunal Electoral, sin que la Legislatura haya modificado jamás el texto legal en ese sentido, aunque existe un proyecto para bajar esa edad a 18 años. 

5. El porcentaje establecido por la ley de Comunas para que la minoría pueda integrar la Comisión Comunal (20% de los votos de la lista más votada, art. 129), pasó, con la ley 12367 (art. 18) a ser del 20% del total de votos válidos emitidos

6. Lo que hasta hoy no se ha modificado, y que debería, es el plazo de mandato establecido por la Constitución, la categorización de las Comunas por ley y el mecanismo de integración de las Comisiones Comunales.

7. Por último, la "elección" del presidente comunal. Conforme la Ley de Comunas, no es el pueblo quien lo elige, sino la propia Comisión Comunal una vez constituída (art. 25 LOC). Una especie sui generis de Colegio Electoral, donde el pueblo elige "electores" que a su vez eligen al presidente comunal.

Hoy, ese sistema "podría" tacharse de inconstitucional, a la luz del principio de la eleccion directa de autoridades públicas y participación de las minorías. Así lo sostiene el Procurador Dr Barraguirre en su dictamen sobre las Comunas de Ibarlucea y Máximo Paz (otro fallo bastante polémico del Tribunal Electoral) 

Sobre estos tres últimos puntos abundaré un poco más, teniendo en cuenta lo sucedido en las elecciones 2021 en dos Comunas y el proyecto de ley para pasar a 4 años el mandato comunal.

La norma que dispone los dos años de mandato (art. 107 CP), es permanentemente cuestionada e incluso hay proyectos que, actualmente, impulsan la modificación, por ley, de esa cláusula constitucional, alegando la inacción legislativa respecto de la demorada y necesaria reforma constitucional y la facultad de la Legislatura de dictar normas sobre autonomía municipal (art. 55, CP). Estos argumentos son rebatidos contundentemente por la gran mayoría de los municipalistas, aunque a nadie escapa la necesidad y justicia de la ampliación y adecuación de ese mandato al de los otros niveles estatales. Pero es evidente, para la mayoría de la doctrina, que ello requiere indefectiblemente de reforma constitucional.

Si algo hay de discriminación "institucional" en nuestra Constitución, es precisamente el exiguo plazo de dos años para la Comisión Comunal. La Ley Orgánica, a su vez, en lugar de intentar subsanar o corregir en lo posible esa "falla", la agravó de algún modo al planificar la estructura de esas Comisiones y su forma de selección e integración, en la que no cuentan ni la "elección directa" de su presidente, ni, en algunos casos, la participación de las minorías.

Lo que si podría hacerse sin necesidad de reforma constitucional, y respetando la realización de los censos, es una readecuación/actualización de las categorías comunales, y del sistema de elección e integración de las Comisiones establecido por la LOC. Esto también representa una especie de “discriminación” legal de las Comunas, tanto como el hecho de que, por ejemplo, la ley de paridad no fuera aplicada a ellas en las elecciones pasadas.

Respecto de estas últimas cuestiones, se dio en las elecciones 2021 una situación que el Tribunal resolvió conforme a la ley, pero contrariando sus propios precedentes (Del Frade, Stochero de Rueda, Molina), que, lógicamente, quebrantaban la ley . 

Entre dos normas, una derogada y otra vigente, el TEP resolvió lo lógico: la aplicación de la norma “activa”, por encima de aquella otra derogada por la primera. Pero, al hacerlo, el Tribunal se rebeló contra sus propios precedentes.

O reveló sus propios precedentes. Vaya a saber.

Claro que si uno pondera y analiza la jurisprudencia del Tribunal en este tema en particular (Del Frade-Molina-Stochero/ Comunas de M. Paz e Ibarlucea/ Banca Palo Oliver)....seguramente no va a entender nada. Porque va y viene según la "relevancia" de la cuestión discutida 

No hay acá una cuestión pura, o inicialmente, “constitucional” sino legal. Como en toda la materia electoral santafesina, las normas vigentes (y algunas que no) son, en gran parte, un rejunte de imprevisiones, contradicciones, incumplimientos, parches, soluciones impracticables e, incluso, inconstitucionalidades. El sistema normativo electoral santafesino, siempre lo digo, se cae a pedazos.

En el caso puntual (Comunas de M. Paz e Ibarlucea) se discutía, fundada y razonablemente, la aplicación de la ley 12367 vigente por sobre la Ley de Comunas respecto del porcentaje necesario para que la minoría acceda a un lugar en la Comisión Comunal. El art. 18 de la 12367 establece ese porcentaje en el 20% de los votos válidos, mientras que el 129 de la LOC, lo establece en el 20% de los votos obtenidos por la lista triunfadora. A pesar de que el piso de la LOC es más beneficioso para la minoría, el TEP resolvió la aplicación de la 12367, lo que se traduce en la falta de representatividad de la minoría en el órgano de gobierno comunal.

Para sostener su punto en contrario (y que considero acertado) el Procurador Electoral había dictaminado que “...30. Esta desproporción de impacto de la participación de la ciudadanía en la conducción de los asuntos públicos es tan irracional que amerita el desplazamiento de la ley 12.367 (artículo 18) y el mantenimiento de la validez constitucional del art. 129 de la LOC. 31. No obsta esa decisión el hecho de ser un tribunal administrativo y, eventualmente, tener que declarar la inconstitucionalidad del artículo 18 de la ley 12.367 toda vez que frente a casos patentes, notorios, palmarios y manifiestos de que la ley ataca la Constitución, los tribunales administrativos están obligados a aplicar ella antes que ninguna otra norma”.

Pero en algo se “equivoca” el Procurador. El TEP jamás va a declarar expresamente la inconstitucionalidad de una norma. No porque no pueda (puede), sino porque lamentablemente no es consciente de la trascendencia de su rol institucional como órgano constitucional superior en la materia electoral, autónomo e independiente y custodio de los procesos democráticos en la provincia. Es antes un órgano político que jurisdiccional. Simplemente por eso. 

Y es un problema a resolver.

Y un último argumento no presentado por el Procurador: la ley 4990 (viejita pero vigente “ley electoral”) no deroga el régimen electoral de municipios (art. 48, inc. c), ni el de Comunas. Y además, expresamente, le otorga mayor “jerarquía” como norma específica en la materia, a las leyes orgánicas, en su “Art. 47º - Esta ley regirá para las elecciones municipales y de comisiones de fomento, en todo aquello que no se oponga a las disposiciones especiales referidas a las mismas”

Por eso, hay que pensar modificaciones normativas que aggiornen el régimen institucional y electoral comunal, esperando que la Legislatura, cumpliendo quincecon sus funciones, resuelva de una vez por todas la demorada reforma constitucional.

1. Instaurar tres categorías de Comunas:

 a) de 3 miembros (hasta 1500/2000 hab.),

 b) de 5 miembros (hasta 5000/6000 hab.), y

 c) de 7 miembros (hasta 10000 hab.)

2. Modificar el sistema de selección de candidatos y la integración de las Comisiones Comunales, favoreciendo la representación proporcional (hoy inexistente) y la participación de las minorías:

a) Para las PASO: La proclamación de las listas de candidatos a integrar Comisiones Comunales, en sus dos órganos, se realizará de la siguiente manera:

  a1) En las Comunas de tres (3) miembros serán proclamados candidatos los dos primero titulares de la lista interna más votada y el/la primer/a titular de la segunda lista más votada, en ambos órganos. De la misma manera se distribuirán los lugares suplentes

  a2) En las comunas de cinco (5) miembros serán proclamados candidatos los integrantes de las listas partidarias más votadas en forma proporcional conforme el sistema D’Hondt.

En el caso de que la cantidad de votos obtenida por esa Lista no alcanzare para lograr bancas por ese sistema, se le otorgará al primer candidato titular de la segunda lista el último lugar titular y al segundo el último lugar en la lista de suplentes. Para la lista de Contralores de Cuentas se otorgará a esa lista el tercer lugar titular y suplente. Para poder integrarse así la Lista definitiva, es necesario que la segunda lista más votada hubiera obtenido, como mínimo, el 5 por ciento (5%) de los votos válidos emitidos para esa categoría del partido político, confederación o alianza electoral por la que participó.

a3) En las comunas de siete (7) miembros se seguirán idénticos procedimientos que los establecidos en el inciso anterior, pero incorporando dos titulares y dos suplentes para el caso de los Miembros Comunales en caso de no lograr bancas por el sistema proporcional

b) Para las Generales:

  b1) En las Comisiones de tres (3) miembros se adjudicarán dos (2) bancas al partido más votado, y la restante al segundo partido más votado, observando las reglas de paridad.

  b2) En las Comunas de cinco (5) y siete (7) se adjudicarán las bancas entre los partidos políticos, en proporción a los votos obtenidos. Si la/s segunda/s minoría/s no obtuviere/n porcentaje suficiente para la adjudicación proporcional de bancas, pero alguna hubiere logrado como mínimo el quince por ciento (15%) del total de votos obtenidos para la categoría por el partido más votado, se procederá de la siguiente manera:

 b2i) En las comunas de cinco (5) miembros, a la primera minoría se adjudicará el quinto lugar titular y el quinto suplente de Miembros Comunales. Para la lista de Contralores de Cuentas se otorgará a la minoría el tercer lugar titular y suplente.

 b2ii) En las comunas de siete (7) miembros, a la minoría se adjudicarán los dos últimos cargos titulares y suplentes en la lista de Miembros Comunales. Para la lista de Contralores se otorgará a la minoría el tercer lugar titular y suplente.

 b2iii) En ambos casos, si la segunda lista no obtuviera por lo menos el cinco por ciento (5%) de los votos logrados por el partido más votado, la lista ganadora completa será proclamada electa.

   3. Será electo como Presidente Comunal, por el voto popular directo, el primer candidato titular a Miembro Comunal de la lista más votada

   4. Limitar, igual que para Intendentes y concejales, la cantidad de reelecciones inmediatas. Ello por el simple hecho de que la reelección de Intendentes y Comisiones Comunales no esta habilitada por la normativa santafesina (si las de Concejales). A pesar de ello, se reeligen indefinidamente. Es una especie de "costumbre contra-legem" que jamás puede derogar una disposición legal.

 "La costumbre no será aceptada cuando implique, aun indirectamente, la derogación de textos positivos de derecho público, o se trate de mera tolerancia de la Administración o de los particulares, en interés privado ..." (Romero, Ruben Carlos c/ Comuna de Romang s/ Recurso Extraordinario para ante la Corte Suprema de Justicia Nacional. Recurso contencioso administrativo de plena jurisdicción (Expte. CSJ Nº 183-90) CSJN , 22/3/2000.

 5. Ninguna de estas adecuaciones requiere reforma constitucional. Sí la requiere la ampliación del mandato a 4 años.