RENOVAR E INNOVAR PARA MEJORAR: modernizar el régimen electoral

 

Santa Fe, a partir de la reforma constitucional de 1962, diseño un régimen electoral sui generis, a veces tangencial y a veces paralelo al pensado y escrito por los constituyentes. Y cuando hablo de régimen electoral no hablo solo, ni específicamente, del sistema electoral, tanto en su génesis constitucional como en su desarrollo legislativo - que ha conservado normas obsoletas, y que ha sufrido demasiadas reformas, algunas legítimas y otras no tanto, muy desprolijamente -, sino de su parte “orgánica” y procesal/procedimental, esto es, de los organismos electorales y/o con competencias electorales creados por el constituyente y/o los legisladores, mas los procedimientos legales ideados para encausar y dar respuesta a los reclamos ante la jurisdicción.

En rigor, el único organismo electoral creado por la Constitución es el Tribunal Electoral (art. 29), cuyas competencias, atribuciones y composición se defirieron a la ley. Lamentablemente.

La ley 4990, de 1959 (previa a la Constitución del ‘62), que reformó varias normas y fue reformada (tácita y/o expresamente) por varias también, funge aun como -limitadísima- ley electoral. Esta ley estructura un Tribunal Electoral “encargado de la aplicación de la presente ley”, constituido por un juez de la Corte y dos camaristas, uno de Rosario y otro de Santa Fe, y un Fiscal Electoral que será el Procurador de la Corte (art. 32, modif por ley 6808), asistidos por una Secretaría Electoral, a cargo de un Secretario con funciones administrativas y fedatario de las resoluciones del Tribunal (art. 36).

Lo que la ley electoral establece como “un juez de la Corte”, la LOPJ (art. 22, 15) lo decidió a favor del presidente de la Corte, y lo que misma ley definió como el “secretario electoral lo será el de la Junta Electoral” terminó, en los hechos, siendo un funcionario del Poder Ejecutivo con rango de Director General, contra lo que expresamente sostuvieron los Convencionales del ‘62. Y en esa estructura se confunden, y confunden, las atribuciones y funciones jurisdiccionales con las administrativas (Informe IDEMOE, Observación Electoral Elecciones Santa Fe 2015).

Las competencias del Tribunal son las que todos conocemos, entre ellas calificar la elección de las autoridades electivas (1) y entregar los diplomas (art. 37). Dos competencias exclusivas y excluyentes que son permanentemente resignadas por el Tribunal y/o desconocidas por los poderes constituidos. En la misma linea, la ley 12367 establece que el Tribunal “...tendrá a su cargo el control del proceso comicial a partir de la convocatoria a elecciones...”(art. 22).

Una de las falencias (o LA falencia) de esta estructura orgánica y competencial es la inexistencia “formal” y eficiente de una doble instancia revisora en la materia. Esa carencia se “subsanó”, en la práctica consuetudinaria, a través de los Recursos de Inconstitucionalidad /Queja ante la Corte provincial en virtud del art. 93,1 CP y la ley 7055. Corte que, conforme nuestra Constitución y la propia sanitaria jurisprudencia de la Corte, no es Alzada del Tribunal Electoral y por lo tanto, formalmente incompetente para entender en los recursos (cualquiera sean) contra resoluciones electorales.

Y es este, me parece, el “quid de la cuestión”, un nudo gordiano que hasta ahora no se pudo, o no se quiso, desatar.

Varias son los aspectos a considerar:

1. La imparcialidad y objetividad orgánicas, u objetivas (valga la redundancia), que deben blindar los actos y resoluciones del OE. La redundancia me sirve para dejar a salvo las calidades técnicas y personales de quienes son integrantes de cada uno de esos organismos.

El presidente del TEP es a la vez presidente de la Corte y el Procurador Electoral es Procurador de la Corte. En esa doble función deben dictaminar y/o resolver en ambas instancias. Y tal como está prevista la conformación del TEP, en algún momento, cada uno de los Jueces de la Corte deben resolver en esa doble condición, sea porque es actual integrante del Tribunal, o porque resolvió como tal en otro proceso electoral.

Hay una suerte de “prejuzgamiento” en cada uno (o, por lo menos, en muchos) de esos casos, porque a diferencia de los procesos judiciales ordinarios, en derecho electoral las consecuencias o efectos de una resolución no valen solo para el caso concreto, sino que se extienden erga omnes, en una especie de “acción de clase” (sin necesidad de probar una lesión a un grupo de sujetos) cuya resolución  define la suerte de derechos (políticos/electorales) subjetivos/colectivos o intereses individuales homogéneos. Y el problema es que en Santa Fe, las cuestiones electorales no se deciden, casi nunca, sustancialmente y en tiempo hábil, por lo que los reclamos sobre idéntico tema son recurrentes. Y, en ese sentido, las resoluciones de uno y otro organismo pueden pasar ( de hecho pasan ) de blanco a negro de un proceso electoral a otro. Los ejemplos más cercanos son los casos del Voto Joven y la aplicación o no del Decreto 9280.

Estas situaciones conspiran seriamente contra la legitimidad de los electos, contra la genuina expresión de la voluntad popular, contra la certeza en los derechos políticos, la confianza en las normas y en las instituciones que deben aplicarlas y, en definitiva, contra la integridad de los procesos electorales.

2. Las competencias, exclusivas y excluyentes, en materia electoral, del Tribunal Electoral. La revisión de sus resoluciones, vía RI ante la Corte Suprema, refiere solo a la materia constitucional.

Sin embargo, estas competencias en lo contencioso electoral son permanentemente cooptadas por los poderes legislativo y judicial en una clara vulneración de la división de poderes y de la asignación de competencias orgánicas, constitucionales y/o legales.

De mas esta decir que, por su lado, el Tribunal no tiene competencias legislativas ni constituyentes, por mas que algunas piruetas argumentales y el desentendimiento del Poder Legislativo lo hagan parecer así.

Ni el Poder Legislativo en uso de sus facultades como “juez de la elección de sus miembros y de la validez de sus títulos” (art 48 CP) ni el Poder Judicial tienen facultades constitucionales/legales que permitan desconocer/incumplir las resoluciones del Tribunal Electoral o sustanciar casos en los que se decidan cuestiones electorales.

Al respecto dice el art 2 del CPCC de Santa Fe: “Dentro de la Provincia, la competencia de los jueces no es prorrogable; salvo la territorial, si se tratare de intereses meramente privados. Cuando la decisión de la demanda no corresponda en absoluto al poder judicial, el tribunal deberá declararlo así, en cualquier etapa o grado, de oficio o a pedido de parte.”

En el mismo sentido, la LOPJ “Art. 2. 2. Es improrrogable:.. b) la competencia material…”.

3. La competencia de la Corte Suprema para resolver en materia electoral. Como dijimos, no hay norma (constitucional o legal) que otorgue al máximo tribunal esa competencia y si así se hace es por la necesidad de una “instancia revisora” y el derecho a un recurso efectivo. Pero ello puede ser, y en mi opinión lo es, inconstitucional. Y como recurso, no es para nada efectivo. Ni efeiciente.

El art. 93 de nuestra Constitución expresa: “Compete a la Corte Suprema de Justicia, exclusivamente, el conocimiento y resolución de: 1) Los recursos de inconstitucionalidad que se deduzcan contra las decisiones definitivas de los tribunales inferiores…”

Pero el Tribunal Electoral no es ni un “tribunal inferior” ni pertenece al Poder Judicial. Es un órgano constitucional, extra poder, autónomo, independiente y no subordinado a la Corte Suprema. Así lo reconoció la propia Corte en “Fernández" (2011) o "caso Del Frade" “...el Tribunal Electoral de la Provincia es un órgano independiente, que no es parte del Poder Judicial y, por lo tanto, no le alcanzan las previsiones de los artículos 83 y ss. de la Constitución provincial, en particular, la subordinación o supraordenación jerárquica respecto de esta Corte Suprema”.

Todas estas consideraciones precedentes podrían parecer exageradas y/o descontextualizadas si no las traducimos a ejemplos concretos:

a. El Tribunal Electoral reformó la LOM y LOC a través de una Acordada (4/99) por la cual se modificó la edad legal para ser candidato a Concejal o miembro de Comisión Comunal. (facultad legislativa)

b. El Tribunal exige, sin razón aparente o norma legal que lo contemple, la presentación de listas con 50 lugares + suplentes en diputados, lo que perjudica las representaciones departamentales y hasta el diseño de las Boletas Únicas

c. El Tribunal reformó la ley 12367 en lo que respecta a los umbrales PASO en "Frente Espacio Grande" (facultad legislativa)

d. El Tribunal reformó la Constitución provincial habilitando el Voto Joven e ilegalmente sustrajo del conteo del padrón provincial a los menores de 16/17 años. (facultad legislativa)

e. El Tribunal se declaró incompetente en el caso “Caudana”, echando mano a una ley (n.º 2600) cuyas previsiones, en este caso concreto, fueron derogadas por nuestra Constitución cuando creo el Tribunal Electoral. (competencia propia)

f. En el caso del Decr. 9280, el Tribunal venía sosteniendo un criterio (Del Frade) que es contrario al sustentado este año 2023 en el caso Giustiniani/Palo Oliver. Sin cambios normativos que lo justifiquen, tal criterio implica(ría) que, o Palo Olver tiene razón o Del Frade, Molinas y Stochero fueron privados ilegítimamente de asumir como diputados. La seguridad juridica y la certeza no existen

Volvio a reincidir (por inacción) en la doctrina de las “cuestiones abstractas”, absolutamente descartadas en materia electoral. Y no solo eso, aplican un criterio absolutamente opuesto en el caso de Comisiones Comunales.

g. La justicia Civil y Comercial habilitó ilegítimamente la asunción de una diputada a la cual no le correspondía hacerlo (Robustelli) (competencia electoral)

h. La Cámara de Diputados tomo juramento a una diputada que ni siquiera había sido electa (Arcando), vulnerando el derecho de defensa de un diputado electo, contra jurisprudencia consolidada de la CSJN (“Bussi”, “Patti”) y contra la negativa expresa del Tribunal Electoral. Otro caso “abstracto”. (competencia electoral)

i. En Del Frade, la Corte resolvió 3 años después, tornando absolutamente ineficiente cualquier pronunciamiento al respecto. (vulneración del debido proceso y plazo razonable)

j. En Robustelli la Corte, 2 años después, resolvió declarando “abstracta” la cuestión, aunque aclarando que tal temperamento “...no supone que este Tribunal haga propias las conclusiones expuestas en las instancias inferiores”. Aplicación práctica del “tiene razón, pero marche preso”. En pocas palabras, la Corte resolvió extemporáneamente y mal. (vulneración de los derechos al debido proceso, plazo razonable y resolución efectiva)

k. La Corte, en el tema Voto Joven, resolvió (i) extemporáneamente y (ii) echando mano a las “cuestiones abstractas”, siguiendo su propio y erróneo criterio basado en fallos sobre materias distintas de la electoral y desconociendo completamente la jurisprudencia de la CSJN sobre cuestiones abstractas en derecho electoral (“Bussi” y “Patti”). Para peor, resolvió para “este” especifico proceso electoral 2023, por lo cual la discusión en 2025 o 2027 será si el Tribunal  y la Corte van a seguir avalando esta inconstitucionalidad. O, si, en palabras del Procurador (2021), “...ello importaría rescribir el artículo 29 de nuestra Constitución” 

l. Hoy, transcurrida ya la entrega de diplomas a los electos 2023, la Corte, haciendo malabares, sigue sin dar respuesta al caso “Giustiniani/Palo Oliver”. Por el contrario, se desentendió del tema, dejando pasar la oportunidad de resolver definitivamente una cuestión que, lejos de ser abstracta, se viene grepitiendo cíclicamente desde 2011 y así seguirá, en detrimento de la transparencia e integridad de los procesos electorales. (vulneración de los derechos al debido proceso, plazo razonable y resolución efectiva, además de poner en duda su propia jurisprudencia y habilitar la ilegitima intervención del poder legislativo)

"Es función prominente de esta Corte precisar los límites que la Constitución fija para el ejercicio de las competencias del Congreso de la Nación...."

"En este sentido, cabe precisar que los conflictos vinculados a la etapa previa a la elección, así como los que tienen relación con el acto eleccionario en sí mismo, son materias sometidas a la Justicia. Por ello, el control de los requisitos constitucionales de los candidatos para diputados de la Nación se efectúa de modo previo y ante el Poder Judicial de la Nación. Una vez aprobado el diploma, éste puede ser presentado ante la Cámara, que es "juez" de ese título conforme al art. 64 de la Constitución Nacional. De tal modo, es claro que la facultad de la Excma. Cámara de Diputados sólo puede referirse a la revisión de la legalidad de los títulos de los diputados electos y la autenticidad de los diplomas,..."

“La Constitución no reconoce el derecho de algunos ciudadanos a corregir las decisiones de otros porque, presuntamente, estarían mejor capacitados o informados, ya que todos son iguales ante la ley…"

[...para quien accede al cargo por la vía electoral]. En este caso es el pueblo que elige a sus representantes quien valora la idoneidad y no la Cámara de Diputados de la Nación, porque el régimen electoral establece justamente el procedimiento adecuado para impugnaciones que permitan a los electores valorar la idoneidad…

"La Constitución no admite la validez de una voluntad mayoritaria expresada sin  respetar los principios del estado de derecho ni les permite derogar principios fundamentales sobre los que se basa la organización republicana del poder y la protección de los ciudadanos”

Bussi, CSJN, https://drive.google.com/file/d/1gzwJrg8dojX-ABPrnGkw-kyBJyHjLlpx/view

Más cerca en tiempo y espacio, es revelador el dictamen del Procurador en el caso "Caudana" (2019), que parece responder directamente a estas dos situaciones: la “competencia electoral" del cuerpo legislativo y la legitimidad de una decisión de ese tipo. Dice el Dr Barraguirre:

"A. Competencia y eventual inoficiosidad del pronunciamiento

16. El control de la idoneidad de los candidatos es una cuestión que pertenece a la órbita de los tribunales (administrativos, jurisdiccionales o mixtos) que tienen a su cargo velar por la limpieza del proceso electoral. Esa es la convención interpretativa corriente hoy impuesta a partir de sentencia tales como Bussi, Patti y Partido Nuevo distrito Corrientes. En éste último caso, la Cámara Nacional Electoral, sostuvo que era competente para juzgar la idoneidad del candidato a senador por la provincia de Corrientes Raúl Romero Feris sobre quien pesaban dos sentencias condenatorias de primera instancia aun cuando las elecciones ya se habían llevado a cabo 13 .

17. Por otro lado, está claro que en este caso no podría ser la institución de control la Comisión Comunal nacida de esta elección. Ello llevaría a la paradoja de que controlaría la idoneidad del candidato el cuerpo cuya formación tiene serios visos de irregularidad."

(NIOI JORGE DNI 11922992 S/ PRESENTA FORMAL DENUNCIA. EXPTE. N° 27899 - N - 21)

En definitiva, una instancia recursiva, no reglada, consuetudinaria y ni siquiera específicamente electoral, que en concreto, en los hechos no actúa como tal, en tanto sus resoluciones no cumplen con el objetivo principal de otorgar certeza definitiva y seguridad jurídica a las cuestiones y derechos políticos controvertidos, no tiene razón de ser. La Corte no resuelve ni el fondo de la cuestión, ni en tiempo hábil. Nunca.

Los casos mencionados antes dan cuenta de ello.

Es así que, entonces, es el mismo Tribunal Electoral el que actúa, (en los hechos), como primera instancia en materia electoral, y como instancia “revisora y definitiva” de sus propios fallos, siendo estos recurridos, irregularmente, y por la inacción/permisividad de la Corte, ante instancias judiciales ordinarias, y/o ante los órganos políticos.

De este modo el derecho a una instancia de revisión, al recurso “efectivo”, que debe garantizarse a los actores político-electorales, se torna ilusorio.

El procedimento jurisdiccional electoral santafesino, hoy - en mi opinión - es inconstitucional, pues no garantiza suficientemente:

i. el debido proceso,

ii. el acceso formal y efectivo a una instancia revisora,

iii. el acceso a un recurso eficiente,

iv. respuesta expresa y temporánea,

v. plazo razonable

“(…) no es suficiente que dichos recursos existan formalmente sino que los mismos deben tener efectividad, es decir, deben dar resultados o respuestas a las violaciones de los derechos contemplados en la Convención (…)”, Corte IDH, “Bámaca Velásquez vs. Guatemala”

“...implica que el recurso debe ser idóneo para combatir la violación y que sea efectiva su aplicación por la autoridad competente. De igual manera un recurso efectivo implica que el análisis por la autoridad competente de un recurso judicial no puede reducirse a una mera formalidad, sino que debe examinar las razones invocadas por el demandante y manifestarse expresamente sobre ellas.”, Corte IDH, “Favela Nova Brasilia vs. Brasil”

“La denegación del acceso a la justicia tiene una relación con la efectividad de los recursos, ya que no es posible afirmar que un recurso existente dentro del ordenamiento jurídico de un Estado, mediante el cual no se resuelve el litigio planteado por una demora injustificada en el procedimiento, pueda ser considerado como un recurso efectivo.”, Corte IDH,“Fornerón e hija vs. Argentina”

Por todo, siguiendo las tendencias modernas en relación a la distinta consideración y las diferencias notorias entre los procesos y procedimientos electorales con los procesos judiciales “ordinarios”, se impone direccionar los cambios estructurales en el sentido de dotar a los organismos electorales de autonomía real respecto de los poderes constituidos, con un Fuero especializado y permanente en la materia, con jueces también especializados, doble instancia revisora y procedimientos expeditos e idóneos para resolver las cuestiones en tiempo hábil, teniendo en consideración las especiales características de estos procesos.

A nivel nacional, la justicia electoral pertenece al Poder Judicial, pero aun así cuenta con un Fuero especial, cuya cabeza es la Cámara Nacional Electoral (instancia revisora) con Jueces Electorales de 1° instancia y un organismo dependiente del PE que “administra” los procesos electorales (DiNE).

En el mismo sentido, Córdoba tiene un fuero electoral especializado, y muy recientemente, CABA ha dictado un Código Electoral que prevé una estructura similar a la nacional, con un órgano administrativo dependiente del Poder Ejecutivo (IGE) y un Tribunal Electoral permanente, con jueces especializados en la materia, asistido por una Secretaría Electoral.

Por supuesto, no puede ser ajena a estos cambios, y es imprescindible, una profunda revisión, actualización, mejoramiento y consolidación de la normativa electoral santafesina, que hoy es dispersa, inflacionaria, confusa, desordenada, en muchos casos anacrónica, y en otros muchos, ineficiente o deficiente, que produce resultados (fallos o resoluciones) absolutamente contradictorios, cuestionables y hasta inconstitucionales, en detrimento de la certeza y la seguridad jurídica como puntales esenciales de todo proceso electoral.

Una de las revisiones mas urgentes es la de la “derogación tácita” y sin razón, post creación del Tribunal Electoral, de los regímenes electorales de municipios y comunas establecidos por las respectivas leyes orgánicas, reafirmados por la ley 4990 y jamás derogados.

Para ello, nada mejor que un Compendio o Código Electoral que, en un solo cuerpo normativo, integre la regulación de todo el régimen, desde lo referente al sistema electoral propiamente dicho, hasta el sistema de partidos políticos y el control del financiamiento de los mismos, con algunas leyes complementarias que reglamenten aspectos muy específicos cuyos principios rectores, contenidos en aquel, requieren un mayor desarrollo normativo.

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(1) Curiosamente, el art. 37 de la ley 4990 omite enumerar, entre las autoridades electivas cuya elección califica, a los INTENDENTES. Por qué? Bueno, porque a la época de sanción de esa ley, el de Intendente no era un cargo electivo, sino un cargo político designado por el Gobernador