FALLO A.P.M.: Autonomía Para Municipios

 

El reciente fallo de la Corte Suprema Nacional en APM c/ FESTRAM, sobre el cobro compulsivo de cuotas sindicales a quienes no están adheridos a la Federación Santafesina de Trabajadores Municipales, levantó polvareda, pero no por la resolución de la cuestión discutida, sino por las consideraciones extrapetita que hacen los Jueces supremos y que refieren directa y contundentemente a la omisión constitucional santafesina de reglar el contenido y alcance de las autonomías municipales ordenada por el artículo 123 de la Constitución Nacional.

"Y, para mayor desespero de los tres poderes gubernamentales santafesinos, también la Corte está anunciando la inconstitucionalidad de toda ley provincial que imponga obligaciones o reste derechos a la autodeterminación de Municipios y Comunas."

"Pero, sedienta de sangre jurídica, además la Corte fulmina todo el sistema de Municipios y Comunas santafesino, ya que dice que todas las leyes en que la Provincia impone algo a Municipios y Comunas son inconstitucionales".

"Para la Provincia de Santa Fe los efectos de este fallo son similares al famoso caso "Fraticcelli" que derribó todo nuestro sistema procesal penal y nos obligó a sancionar un sistema nuevo y a la creación de innumerables cargos y estructuras para reemplazar al obsoleto sistema de juez de instrucción."

"Pero las consecuencias del fallo APM c/ FESTRAM en el resto de la normativa provincial santafesina y de otras provincias está por verse: cualquier municipio podrá reclamar la nulidad de las leyes provinciales que le imponen restricciones a su amplia autonomía constitucionalmente consagrada"

Todas estos conceptos, que sin dudas comparto, pertenecen al constitucionalista Domingo Rondina (https://www.constitucional.com.ar/rivademar-in-the-sky-with-diamonds/)

Y, efectivamente, las consecuencias del fallo ya comienzan a manifestarse: el Diputado Giustiniani y la Diputada Donnet preparan la presentación de un proyecto sobre autonomías municipales en la Legislatura provincial (https://www.lacapital.com.ar/politica/javkin-rosario-necesita-tener-autonomia-n2623641.html).

No hace mucho tiempo atrás, también fueron presentadas Ordenanzas municipales en ese sentido en los Concejos Deliberantes de Rosario (Sukerman) y Santa Fe (M. Kerz, https://electorando.blogspot.com/2019/03/ordenanza-o-desordenanza.html)

¿Qué dice la Corte respecto de la autonomía municipal en el fallo APM? Dice que "La falta de adaptación de la Constitución de la Provincia de Santa Fe, vigente desde 1962, al standard del art. 123 de la Constitución Nacional, importa -entre otras consecuencias- mantener formalmente la vigencia de leyes que, como la que es materia de análisis en la causa, no operan como garantías de funcionamiento y auto determinación sino como un valladar de la autonomía", y en consecuencia, resuelve "...2) Exhortar a las autoridades provinciales a dictar las normas necesarias para el debido cumplimiento del mandato que emerge del art. 123 de la Constitución Nacional." 

El artículo 123 de la CN, incorporado por la reforma del '94, complementa (como lo sostuvo en la Convención del '94 el hoy Juez de la Corte, H. Rosatti [1]), completa y califica el concepto de "régimen municipal" que ya mencionaba el artículo 5. Y digo califica pues el régimen municipal consagrado por el 123 es el de "autonomía".

Ahora bien, la Corte exhorta "a las autoridades provinciales" a dictar las "normas necesarias" para cumplir  con el mandato "que emerge del art. 123". 

Dice Domingo Rondina, en el mismo escrito que citamos antes: "No será necesario para ello reformar la Constitución Provincial, ... todo puede hacerse directamente desde la Legislatura, ya que los convencionales del 62 fueron sabios: el artículo 106 establece que es la ley la que regula el régimen municipal, y a la Legislatura entonces le corresponde decidir el grado de autonomía que le reconoce a las ciudades y pueblos de todo el territorio santafesino."

En este párrafo disiento con él, pues, en mi opinión, contraría lo que antes había dicho, y con lo que yo ya coincidí.

En primer lugar, el art. 106 de la Constitución provincial data de 1962, año en que la reforma santafesina suprimió las autonomías municipales del texto constitucional, y el 123 de la CN fue agregado en 1994. Lo que establece el 106 santafesino es que “Todo núcleo de población …gobierna por sí mismo sus intereses locales con arreglo a las disposiciones de esta Constitución y de las leyes que se sancionen…”, pero nunca puede el 106 autorizar a la Legislatura a legislar conforme el nuevo 123 CN que, dijimos, califica al régimen como autonómico y establece que “Cada provincia dicta su propia constitución, conforme a lo dispuesto por el art. 5° asegurando la autonomía municipal y reglando su alcance y contenido en el orden institucional, político, administrativo, económico y financiero”.

Dice además la CN que “Esta Constitución… son la ley suprema de la Nación; y las autoridades de cada provincia están obligadas a conformarse a ella…” (art. 31), por lo que no es posible sostener la competencia o facultades de la Legislatura en orden a regular las autonomías municipales basados en el texto de nuestra Constitución provincial, cuando es nuestra Constitución, justamente, la que está, en este tema, en conflicto con la nacional, incumpliendo claramente el mandato del 123. Y si nuestras autoridades están obligadas a conformarse a ella, pues entonces mal se estarían conformando si regulan las autonomías por ley de la Legislatura en lugar de “dicta[r] su propia Constitución… asegurando la autonomía municipal y reglando su alcance y contenido” tal como prescribe la CN.

En este mismo sentido, una Legislatura que solo formalmente representa a toda la provincia y a sus habitantes, pero que, en los hechos, ni siquiera representa a todos los departamentos provinciales en Diputados, como debería ser (de acuerdo a nuestro artículo 32), ¿está legitimada para reglar el contenido y alcance de las autonomías de los municipios de toda la provincia?. Creo que no. Además, estaría "imponiendo obligaciones", a los municipios, que "no operan como garantías de funcionamiento y autodeterminación sino como un valladar de la autonomía". Eso solo puede hacerse por la vía que contempla la propia Constitución.

La Corte exhorta, recordemos, a las "autoridades provinciales" a "dictar normas" para cumplir el mandato del 123. Y como ese artículo manda que debe ser la Constitución provincial la que "asegure las autonomías y regle su alcance y contenido", en lo que respecta a la "autoridad" legislativa, lo que le toca no es legislar sobre autonomías, sino dictar una "ley especial, sancionada con el voto de las dos terceras partes de los miembros de cada Cámara, que declare la necesidad de la reforma..." . De esta manera, es facultad de otra "autoridad", creada por la Constitución, la Convención, reformar esa Constitución para adecuarla al art. 123 nacional. (arts. 114 y 115 Const. S. Fe).

Por otro lado, cuál sería la constitucionalidad/legitimidad/eficacia de una ley de la Legislatura que regulara las autonomías municipales cuando se dijo, y estoy de acuerdo, que "la Corte fulmina todo el sistema de Municipios y Comunas santafesino, ya que dice que todas las leyes en que la Provincia impone algo a Municipios y Comunas son inconstitucionales" o que "cualquier municipio podrá reclamar la nulidad de las leyes provinciales que le imponen restricciones a su amplia autonomía constitucionalmente consagrada".

Una cosa es una ley "común", otra muy diferente una "ley especial" y otra absolutamente diferente, una "Constitución". Es esta última la "norma" que debe asegurar la autonomía y reglar su alcance y contenidos.

Es claro que el fallo es muy fuerte, llega en un momento complicado y puede tener "efectos neutrónicos", como dice D. Rondina, incluso en el próximo proceso electoral. Pero... la responsabilidad es toda de nuestras autoridades, todas ellas desde 1994 hasta hoy. "Rivademar" ya nos avisaba en 1989, y nuestra Constitución Nacional lo hace desde 1994. Luego "Ponce" y otros más. Veintiséis años después, Santa Fe sigue haciendo oídos sordos. Hoy tiene que escuchar a la Corte, dejar de lado las diferencias políticas y prestar atención a las consecuencias legales y constitucionales de seguir desobedeciendo el mandato del art. 123 de la CN.

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[1] “quiero responder a los señores convencionales López de Zavalía y Cullen, y adherir a lo manifestado por el señor convencional Hernández en el sentido que explicitaré a continuación. El artículo 5º de la Constitución de la Nación habla de asegurar el régimen municipal. Hubo una centenaria discusión sobre qué debe entenderse por régimen; si autonomía o autarquía. Creo que votando esta norma, quedará claro que este artículo 106 cualifica el régimen municipal haciéndolo autonómico, y consecuentemente es una norma complementaria de la del artículo 5º. También coincido con que la garantía federal del artículo 6º y la posibilidad de intervención en caso de incumplimiento de los requisitos del artículo 5º corresponde si las provincias no aseguran, ya no el régimen, sino el régimen cualificado de la autonomía municipal en las provincias.” (Convención Nacional Constituyente. 28ª Reunión - 3 ª Sesión Ordinaria (Continuación)10/11 de agosto de 1994).

http://www.robertosukerman.com.ar/wp-content/uploads/2018/12/243.448-AUTONOMIA-MUNICIPAL-ORDENANZA.pdf