LOS REGIMENES ELECTORALES DE SCHRöDINGER

Los municipios y comunas santafesinos no gozan de la autonomía consagrada por la CN (art 5 y 123) pues la Constitución provincial de 1962 la “borro” tal y como existía en el texto de 1921. Santa Fe está en indudables mora y omisión – conscientes- de cumplimiento de los expresos mandatos de la CN respecto de la consagración de las autonomías locales reglando sus contenidos y alcances. Los intentos de reforma terminan siempre en eso: intentos, que no prosperan por algunas discusiones casi bizantinas y/o posturas “testarudas”.

Aun así, la Constitución de 1962 (C62) mantiene algún germen autonómico necesario (arts. 106/107) respecto del autogobierno local y sus instituciones. Por otro lado, en las las Leyes Orgánicas de Municipios y Comunas conservan toda su vigencia “formal” , pues datan de la época de  la Constitución de 1921 (C21), por ej: institutos de democracia semidirecta, régimen electoral y organismos electorales propios, así como la posibilidad de resolución de conflictos institucionales (como una 1° instancia), sin perjuicio de las atribuciones provinciales (Intervención, art 108).

 Pero…en 1962 se crea el Tribunal Electoral constitucional (art 29) autónomo e independiente del Poder Judicial (así lo reconoce la CS en “Del Frade”, 2011) con jurisdicción y competencia exclusiva en materia electoral. Además se faculta a la Legislatura a “organizar el régimen municipal y comunal” y “legislar en materia electoral” (art 55, incs 3 y 5).

 Estas dos atribuciones fueron entendidas como: a. la facultad de la Legislatura de legislar en “todo” lo referente a las cuestiones locales y, b. la competencia del Tribunal Electoral para entender en “todo” lo referente a los regímenes electorales locales, aplicando solo la normativa provincial. 

 Personalmente, sostengo que esa interpretación no es correcta por varias razones: 

1.  La C62 borró las autonomías provinciales que habían sido consagradas en la Constitución de 1921, con la posibilidad de que las poblaciones de mas de 25000 habitantes pudieran dictar su Carta Orgánica. Así lo hicieron Rosario y Santa Fe (1933), pero al derogarse esa Constitución por la Intervención federal a la provincia en 1935, tambien cayeron las CO. Esa Intervención no derogó las respectivas Leyes Orgánicas de Municipios y de Comunas, vigentes desde 1934 a la fecha (con varias reformas). Tampoco las derogó la C62. Es más, los regímenes municipales, en estas materias, continúan vigentes en la ley 4990 que los reconoce como especiales (arts. 47 y 48). 
2. Los regímenes electorales de la LOM y la LOC no solo no desconocen las potestades provinciales en la materia sino que son absolutamente complementarias y compatibles con el régimen municipal estatuido por la C62 (arts. 106 a 108) 
3. Los poderes de la Legislatura en orden a “organizar el régimen municipal y comunal”, no implican ir por encima  o por fuera de las “bases de esos regímenes”, que también son constitucionales. Desde Rivademar a APM c/ Festram son varios los fallos de la CSJN que imponen límites a las potestades legislativas provinciales. 
4. “Legislar en materia electoral” no otorga la facultad de desconocer o anular las atribuciones locales en esas cuestiones, plasmadas en un “régimen especial” (LOM y LOC) 
5. El Tribunal Electoral creado por el artículo 29 de la Constitución de la Provincia “será el encargado de la aplicación de la presente ley” (art 32 de la 4990, reformado por la ley 6808). La misma ley 4990 que expresamente dice que “Esta ley regirá para las elecciones municipales y de comisiones de fomento, en todo aquello que no se oponga a las disposiciones especiales referidas a las mismas”. (art. 47).
6. Esta cláusula es clara: el régimen provincial electoral (esto es, leyes que rigen el proceso electoral "provincial") es subsidiario del principal, o especial, establecido por las leyes orgánicas. La realidad indica que esto no sucede ya que la Legislatura, sin derogar los regímenes especiales, ha moldeado los sistemas electorales locales a fuerza de leyes generales y los ha "anulado".

 El Tribunal, por su lado, ha actuado por fuera de sus competencias y deberes: reformando esas normas provinciales especiales (Acordada 4/99), desconociendo facultades legislativas locales (Inadi, sobre Ordenanzas de Paridad, Auto 1404/19, TEP). 

Y eso no es todo. El Tribunal aplica, a traves de  sus resoluciones (que impactan según sea el nivel de gobierno a que refieran), de muy disímil manera, tanto la normativa electoral como las “interpretaciones” que de ella hace. Vamos con ejemplos: 

   a. Acordada 4/99: el Tribunal Electoral “modificó” ambas leyes orgánicas (N.º 2439 y 2756) para bajar la edad requerida para ser Concejal o miembro de Comisión Comunal. Aun sin “reforma legislativa”, no hubo oposición de las Cámaras a esa modificación “inconstitucional”. Hoy no rige la ley sino una resolución interna del Tribunal. Pero la Legislatura lo acepta

   b. El “voto joven”, otra novedad del Tribunal, que se atribuyó facultades constituyentes para modificar la C62. Y para recortar el Padrón. Y para, contra sus propios fundamentos, privar a los extranjeros de 16/17 del derecho de votar sus autoridades locales. En este caso, con un cambio de inusitada “gravedad institucional”, sin ley o reforma constitucional, tampoco hubo opsición de las Cámaras. 

  c. En el caso de las Ordenanzas de Paridad (Rosario, Santa Fe, San Lorenzo, Rafaela, entre muchas otras), dijo el Tribunal: 

“de lo que se trata aquí es de tener presente que tales razones no alcanzan para habilitar a este Tribunal a dejar de lado -en evidente exceso de sus competencias- elementales principios sobre los que se estructura el diseño institucionalde la Provincia, entre los que se destaca la evidente decisión del constituyente decolocar en cabeza exclusiva y excluyente de la Legislatura santafesina la atribución de organizar el régimen electoral, incluyendo el de las Municipalidades (artículos 29 y 55,incisos 3 y 5), sometiendo sus procesos a un único sistema normativo cuya aplicación incumbe a un único tribunal -expresamente mencionado en la Constitución-, y no a juntas electorales o cabildos locales”. Auto 1404/19 

 Un “exceso de sus competencias”, dice el TEP: el Tribunal desconoce el claro mandato de la ley 4990 que lo crea, olvida su “exceso de competencias” al reformar las leyes orgánicas, volvió a olvidarlo para habilitar el Voto Joven y confunde la facultad legislativa de organizar “el regimen municipal” con el de organizar “el regimen electoral” de municipios. Y habla de procesos sometidos a un único sistema normativo y a un único Tribunal, desconociendo nuevamente la ley 4990. La Legislatura no tuvo opinión. 

 d. Suardi, elecciones 2023. En Concejales triunfa “Unidos” y “Proyectando” le sigue en número de votos. Al realizar la división proporcional, se produce un empate entre el 1° concejal de “Proyectando” y la 2° de la lista ganadora. El Tribunal realiza un SORTEO en el que sale favorecido el 1° concejal de “Proyectando”.

https://www.laradio1029.com.ar/2023/09/14/una-de-las-bancas-del-concejo-de-suardi-ira-a-sorteo/

 Pero el sorteo solo está habilitado cuando hay empate entre las listas, no “entre Concejales”. Cuando esto último sucede, aplica el régimen especial, la LOM: “Art. 99º: Para la elección de concejales se aplicarán las siguientes normas:... d) Si hubiere dos o más cocientes iguales, se los ordenará en relación al total de votos obtenidos por las respectivas listas y si éstas hubieran logrado igual número de votos, el ordenamiento resultará del sorteo a practicarse por la Junta Electoral de la Provincia”.

 No es capricho mio. El mismo -idéntico- procedimiento se realiza en el caso de diputados nacionales, según el CEN (Art. 108, inc. c), y por lo tanto se realizaría en caso de empate para diputados provinciales, ya que el CEN se aplica subsidiariamente.

 El Tribunal, lisa y llanamente, privó, ilegalmente de una banca al partido “Unidos” (Meonis) en el Concejo de Suardi. 

 e. Umbrales electorales: 1) Si la cuestión refiere a Diputados, ley especial prevalece sobre ley general. Así lo ha decidido siempre el Tribunal desde Del Frade (2011) y fue avalado por la Corte santafesina.

Hasta 2023. En esta última elección, el Tribunal resolvió (correctamente, a mi criterio) que el Decreto 9280/83 se encontraba derogado por la ley 12367. La Corte no se pronunció (todavía no lo ha hecho) pero defirió la resolución a la Cámara de Diputados. Por lo tanto, su postura previa sigue siendo “actual”: “el régimen de la 12.367 no regula la elección general y como no es absolutamente incompatible con el régimen del Decreto 9280/83, esta última es la norma aplicable y específica.” 

La Cámara de Diputados, en el conflicto entre P.Oliver y Giustiniani, decidió que si el Decreto 9280 (ley especial) no fue derogado expresamente por las Cámaras, o si las Cámaras no reconocen esa “derogación” (por ley 12367), entonces continua vigente. En consecuencia,  tambien continua vigente el umbral del 3% para acceder a bancas legislativas. En definitiva, la Cámara de Diputados hace propia la interpretación del TEP y la Corte, en Del Frade (y Molina y Stochero):  “el régimen de la 12.367 no regula la elección general y como no es absolutamente incompatible con el régimen del Decreto 9280/83, esta última es la norma aplicable y específica.” Auto 785/11 y resolución de la Corte santafesina           

2) Pero si la cuestión refiere a Miembros Comunales, la cosa es diferente. No debería, pero es diferente. En las elecciones 2021, en dos Comunas (Máximo Paz e Ibarlucea) se produjo un conflicto en relación a la conformación de la Comisión Comunal respecto de los porcentajes a obtener por la 2° lista mas votada para acceder a un lugar en esa Comisión. 

Las minorias plantearon la vigencia del porcentaje establecido por la Ley de Comunas (art. 129: el 20% de los votos logrados por la lista mayoritaria, que nunca fue derogado, menos gravoso, principio de participación de mínorías) por sobre el porcentaje establecido en la 12367 (art. 18, mas gravoso y, a todos los efectos, es el mismo artículo que “deroga/no deroga” al Decr. 9280). Recordemos: ley especial prevalece sobre ley general.

 ¿Que respondió el Tribunal? “...la imprevisión del legislador no se presume. Sería un contrasentido suponer que, a la hora de sancionar ...la actual Ley N° 12.367 y sus posteriores modificatorias, sus autores hayan desconocido el artículo 129 de la Ley orgánica de Comunas, en particular la regla invocada por las presentantes.” Auto 2406/21.

“...la disposición legal cuestionada, Ley N°12.367 -actualmente vigente-, y su antecesora Ley de lemas, derogaron expresamente la disposición de la Ley Orgánica de Comunas. Esa fue la voluntad del legislador..." (Auto 2406/21)

Si se comparan ambas "interpretaciones" sombreadas en naranja (una en caso de Diputados y la otra en caso de Comisión Comunal) la diferencia es tan notoria como irrazonable, y por lo tanto, algo no esta bien, me parece.

 

 Concluyó, claro, la Corte, al igual que el Tribunal, que rige en este caso el art. 18 de la 12367, que derogó (?) al 129 de la LOM, porque, además "...este mismo contexto normativo, el cual no ha variado en lo que concierne al tema de debate, ha sido invariablemente aplicado en todos los actos eleccionarios pasados sin que mediaran impugnaciones ni controversias hasta la ahora puesta a consideración de este Cuerpo. La cual pretende ir contra una práctica institucional consolidada por décadas en la cobertura de cargos comunales, afectando con ello las expectativas de la mayor parte de los postulantes que participaron de la elección contemplando y aceptando dichas reglas de juego, que se verían alteradas luego de estar prácticamente finalizado el acto comicial.".

El Tribunal respalda y ratifica su resolución, según dice, pues asi lo exige el hecho de la "costumbre" o "práctica institucional" no cuestionada  (aun siendo claramente contraria a la ley), y en las expectativas de quienes participan en la elección "aceptando dichas reglas de juego, que se verían alteradas luego de estar prácticamente finalizado el acto comicial". 

¿Que hizo el Tribunal en el caso Voto Joven?: el 14/7/2023, DOS DIAS ANTES DE LAS PASO, resolvió unilateralmente borrar del Padrón a los jovenes de 16/17 años a los efectos de los pisos electorales, alterando las reglas de juego aceptadas por los participantes. Y no solo las reglas de juego, tambien las normas legales.

Ahora ¿Como puede ser? ¿En el caso de Comunas la imprevisión no se presume y en el caso de Diputados es la regla? ¿A la hora de sancionar el art. 18 de la 12367 tuvieron en cuenta lo que decía el 129 de la LOC, pero no tuvieron en cuenta lo que decía el art 5 del Decreto 9280?¿Un régimen especial prevalece sobre una ley general, según sea de que se trate?¿Requerir el cumplimiento de una ley es "alterar las reglas de juego", pero "alterarlas" está bien si lo hace el organismo encargado de "aplicar" la ley?

Tengamos presente dos cosas:

 * si asumimos el criterio de la Legislatura en el caso Decreto 9280, el régimen electoral de municipios y comunas tampoco esta derogado. La LOC fue modificada muchas veces (Leyes 10853/92, 11358/96, 11656/98, 13461/2014). Nunca se derogó su regimen electoral. 

* cuando se sancionaron las leyes orgánicas, las disposiciones electorales en ambas normas regían para todas las localidades, sean municipios o comunas, hayan poseído o no autonomía. Es decir,  no era requisito ser autónomas para poder tener un regimen electoral propio.

Por caso, Mendoza. A pesar de no tener consagrada la autonomía municipal en su Constitución, esa provincia reconoce a municipios y comunas la posibilidad de tener un régimen electoral con organismos electorales propios.

Al igual que el gato de Schrodinger, los regimenes electorales locales estan “vivos y muertos” al mismo tiempo, en una paradoja legal/interpretativa que no otorga ni seguridad ni certeza, ni al proceso, ni a los electores.

 Más allá de todas estas consideraciones y de los recurrentes conflictos institucionales que se suceden en municipios y comunas, sería importante que estas comunidades recuperen (les sean devueltos) sus regímenes electorales, el Tribunal Electoral (según ley 4990) actue como una segunda instancia de las Juntas locales y el Poder Legislativo organice el regimen comunal/municipal y legisle en materia electoral dentro de sus competencias.