AUTONOMÍAS MUNICIPALES Y REGLAMENTACIÓN DE NORMAS

                       

En esta breve nota, y en razón de la reciente, y creciente, polémica legal/constitucional que se ha derivado de sendos proyectos de Ordenanzas impulsados en los Concejos Deliberantes de las ciudades de Santa Fe y Rosario, intentaré sentar mi posición respecto de los temas que abordan y el posible conflicto normativo que, aparentemente, podría plantearse.

En Santa Fe, el Concejal (PJ) Martinez Kerz ha presentado un proyecto de Ordenanza por el que se “declara” la “plena autonomía” de nuestra ciudad. Más allá de algunos cuestionamientos técnicos al texto de la norma, el fondo de la cuestión radica en si es posible, o no, que un municipio, a través de una norma local, declare su propia autonomía “plena” (institucional, política, administrativa, económica y financiera, conforme el art. 123 CN).

Quienes consideran que ello es posible sostienen, en resumidas cuentas, que la autonomía municipal fue consagrada constitucionalmente en la reforma de la CN en 1994 por el art 123, que refuerza o completa lo que ya sostenía el art 5, y que, ante la mora legislativa provincial en adaptar nuestra propia Constitución a los mandatos de la nacional, corresponde que los Municipios puedan declarar su autonomía en cumplimiento de la norma superior. Otros sostienen que es la Legislatura la que en uso de sus facultades puede legislar sobre la materia (arts. 55,5, 106, 107 Const. Sta. Fe). Coinciden, ambas posturas, en que no es necesaria una reforma constitucional santafesina para avanzar con las autonomías municipales.

En mi opinión, la declaración de autonomía municipal, en el actual estado de cosas, no pasa de ser simplemente eso: una declaración que, justamente, en virtud del art 123 de la CN, carece de eficacia para materializar en una Carta Orgánica esa voluntad.

Hasta la sanción de la actual CN en el año 1994,  resultaba aplicable a esta materia el art. 5 que establecía que “Cada provincia dictará para sí una Constitución… que asegure… su régimen municipal…”. Al hablar de “régimen” en general, la CN dejaba librada a la legislación provincial la determinación del “tipo de régimen” que cada una de ellas quisiera darle a sus municipios. Así por ejemplo, Córdoba adhirió al “régimen autonómico” municipal en 1987 a través de una serie de normas incluidas en su reforma constitucional de ese año, que se erigen en una especie de marco de presupuestos mínimos sobre autonomías y Cartas Orgánicas al que se deben adecuar todos los municipios de esa provincia.

En Santa Fe ello no ocurrió. A pesar de que la Constitución del 21 (de cortísima vigencia) ya reconocía las autonomías, y que la LOM le da ciertas facultades propias a los Municipios, nuestra provincia desconstitucionalizó las autonomías municipales. Ni siquiera post fallo “Rivademar” de la CSJN se planteó esa cuestión. Y luego, los sucesivos y fallidos intentos de reformar la C62 se encargaron de que la provincia, por una omisión legislativa cuando menos negligente, no pudiera adecuar su Constitución al mandato expreso, imperativo y específico del art 123 de la CN: “Cada provincia dicta su propia constitución, conforme a lo dispuesto por el Artículo 5° asegurando la autonomía municipal y reglando su alcance y contenido en el orden institucional, político, administrativo, económico y financiero.”

La cláusula 123 de la Constitución Nacional califica la exigencia del art. 5,  y le impone a las provincias el deber de dictar Constituciones que aseguren, no ya un régimen municipal, sino “el” régimen municipal de autonomía, reglando sus alcances y contenidos en los órdenes institucional, político, administrativo, económico y financiero. Y eso, claro, es tarea exclusiva y excluyente de una Convención Reformadora de la Constitución provincial.

Esa manda constitucional, por imperio del art 31, se transforma en un impedimento/ prohibición,  por ser contrarios a ella, para la plena operatividad de los arts. 55, inc. 5, 106 y 107 de la Carta provincial, que, sin embargo, conservan su vigencia respecto del régimen municipal general (LOM). Ni el municipio, ni la Legislatura ni el Ejecutivo tienen facultades en materia de autonomías hasta tanto no se constitucionalicen en nuestra provincia reglas sobre el alcance y contenido de las mismas, que obrarían como “marco regulatorio” que deberán acatar y al que deberán adecuar su actividad “todos” los municipios. Recién allí las facultades municipales respecto de su autonomía las habilitan al dictado de su propia Carta o Estatuto.

Ello no implica sostener, como hacen algunos, que las autonomías se “conceden” por la Constitución. Nada menos cierto. La autonomía es de la esencia del municipio. Lo que debe hacer la Constitución es asegurarla, o "afirmarla", según el Preámbulo de la Constitución santafesina y (he aquí la omisión que es obstáculo insalvable en Santa Fe) reglar los aspectos básicos de las mismas. Lo insólito de esta cuestión es que la Constitución del 62 habla de "reafirmar".

La omisión legislativa, grave y de larga data, no habilita de ningún modo y bajo ninguna circunstancia, a una declaración “unilateral” de autonomía, ni aun con anuencia de la Legislatura o del Ejecutivo.

Viene a cuento recordar un caso de omisión legislativa que, en cierta forma, puede asimilarse en importancia respecto de cuestiones constitucionales. En un fallo reciente, la CNE hizo notar al Ejecutivo nacional y al Congreso, la mora (omisión) legislativa respecto de la adecuación del número de Diputados nacionales por provincia al mandato del art. 45 CN y los “exhortó” a corregir esa situación. Esa “omisión/mora” del Congreso no habilita a Córdoba a “auto facultarse” para aumentar su cantidad de diputados, ni a la CNE a otorgarles o reconocerles esas facultades, ni al Congreso a otorgárselos por ley. La capacidad de los órganos es restrictiva, y sus facultades deben estar previa y expresamente acordadas por la Constitución o la ley que los crea.

En ese orden de ideas, Antonio M. Hernández sostiene que es la Justicia quien, ante la omisión legislativa, debe tutelar el cumplimiento del mandato constitucional superior. Una sentencia exhortativa ante un planteo concreto, dirigida al PE y la Legislatura provinciales sería una vía adecuada para empezar a poner fin a mas de 25 años de inconstitucionalidad por omisión de nuestra Constitución provincial. Claro que si continúa la cómoda (aunque irresponsable) pasividad legislativa, una exhortación es igual a nada.

Por otro lado, y también en forma de Ordenanza, se acaba de aprobar en el Concejo Deliberante de la ciudad de Rosario, un proyecto del Concejal Sukerman (PJ) por el que se implementa la paridad de géneros en las listas de Concejales de la ciudad, a aplicarse en el proceso electoral 2019. Otro tanto sucede en la ciudad de Santa Fe, cuyo Concejo Deliberante acaba de sancionar una Ordenanza de Paridad para listas de Concejales.

Muchos creen ver en esta “avanzada electoral” una manifestación de la voluntad autonomista rosarina  y/o  santafesina concretada en los hechos. Y ya desde algunas esferas del gobierno provincial han manifestado cierta discrepancia con las Ordenanzas, entendiendo que una norma local está legislando sobre materia electoral, reservada exclusivamente a las normas provinciales, conforme el art. 55,3 de nuestra Constitución. Ello, sostienen, supondría la inconstitucionalidad, y por tanto la inaplicabilidad, de las Ordenanzas aprobadas por los Concejos.

En mi opinión, la Ordenanza que establece la paridad ni es un acto concreto de autonomía, ni es una extralimitación de las facultades “legislativas” del Concejo Deliberante. Y por ende, concluyo que esas Ordenanzas son válidas, constitucionales y aplicables al proceso electoral local.

Dice nuestra Constitución: “Art. 107: Los municipios son organizados por la ley sobre la base: 1) de un gobierno dotado de facultades propias, sin otras injerencias sobre su condición o sus actos que las establecidas por esta Constitución y la ley”.

Y dice la LOM: “Art. 2: Las Municipalidades son independientes de todo otro poder en el ejercicio de las funciones que le son propias”. La autocefalia, o capacidad de darse sus autoridades es propia del municipio. Y regular o reglamentar, en alguna medida, una norma que instituye una acción positiva ampliando derechos en pos de mayor igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres para el acceso a cargos públicos electivos locales, no es precisamente “legislar en materia electoral” ni invadir esferas legislativas vedadas.

Hay que tener en cuenta aquí que, sin norma legal que lo autorice o habilite, la provincia detrajo competencias y atribuciones en materia electoral a municipios y comunas, que, así, perdieron su capacidad de "autocefalia", o sea la posibilidad de "darse sus propias instituciones y autoridades", perdiendo esa mínima expresión constitucional de autonomía consagrada por el art. 107. 

La ley 4990 (hasta hoy , la "ley electoral"),  misma que "reglamenta" la conformación y atribuciones del Tribunal Electral, por su lado, reconoce a municipios y comunas sus competencias en ese sentido, respetando expresamente las previsiones al respecto contenidas en las leyes especiales (LOC y LOM), cosa que, claro, no sucede desde 1962, y que el Tribunal desconoce expresamente.

 Al resolver un planteo del INADI sobre Ordenanzas de Paridad, dice el Tribunal que que atender lo establecido por Ordenanzas sería "un exceso de competencias" y "dejar de lado elementales principios sobre los que se estructura el diseño institucional de la Provincia, entre los que se destaca la evidente decisión del constituyente de colocar en cabeza exclusiva y excluyente de la Legislatura santafesina la atribución de organizar el régimen electoral, incluyendo el de las Municipalidades”.

 Este argumento ignora dos cuestiones: 

1- la equivalencia jerarquica de todas las previsiones constitucionales y su necesaria interpretación contextual. El 55 no "vale" mas que el 106 o 107

2- las previsiones constitucionales sobre el régimen municipal y su "reafirmación" en la ley 4990 (arts 47 y 48).

Tengamos en cuenta que la ley provincial de Cupo Femenino Nº 10802 establece sobre las listas partidarias que “…la tercera parte como mínimo, estará compuesta por mujeres…”  (art. 1). Más allá del nombre, la paridad (50/50) es también un cupo, una cuota parte del todo que la ley reserva a las mujeres. La ley 10802 tiene un “concepto elástico”, representado por el mínimo posible (1/3), que implica, necesariamente, que ese mínimo puede elevarse o superarse. El Municipio cumple la ley, ordena la oferta electoral local y, aprovechando la elasticidad o el margen de discrecionalidad que permite la ley 10802, eleva ese mínimo al 50%, llegando a la paridad de géneros.

Antecedentes: no son Rosario  o Santa Fe los primeros municipios que regulan o reglamentan, en ejercicio de sus facultades propias, cuestiones legales relacionadas con sus autoridades. Guaymallén y Rivadavia, dos Municipios de Mendoza, provincia también morosa en cuestión de reforma constitucional y autonomía,  ante un “vacío” o “indefinición” (término más que adecuado), de la Constitución provincial, regularon por Ordenanza (año 2016) la reelección de sus Intendentes, limitándola a una sola, a pesar de que la Constitución mendocina otorga la facultad de legislar en materia electoral a la Legislatura provincial.

Y ahora, con ese argumento, la Legislatura busca modificar la LOM para establecer una limitación a las reelecciones indefinidas de Intendentes mendocinos, sin necesidad de reforma constitucional.

Ese mismo argumento, por otra parte, es válido para limitar los mandatos de Diputados, Senadores, Intendentes y Concejales de nuestra provincia, sin necesidad de reformar la Constitución, alternativa que vengo proponiendo desde hace tiempo.

La diferencia clave con Santa Fe es que la Constitución mendocina habilita expresamente la reelección para Intendentes. La Constitución santafesina NO HABILITA la reelección de Intendentes (o Comisión Comunal), como tampoco lo hacen las respectivas leyes orgánicas. Y, sabemos, lo que no está permitido está prohibido. En Santa Fe, entonces, las reelecciones de Intendentes se hacen en clara infracción a la Constitución, por lo cual sería "casi innecesario" reglamentarlas, pero en consideración a la aceptación de esa costumbre "contra legem", es posible y muy necesario hacerlo. 

O, claro, se podría reformar la Constitución.

Por ello, y reiterando mi opinión de que reglamentar un vacío o un concepto indeterminado o elástico de la ley electoral, precisándolo, no es propiamente legislar en materia electoral, entiendo que está dentro de la esfera de competencias del municipio dictar una Ordenanza que, cumpliendo la ley provincial, eleve el porcentaje de “cupo femenino”. Ello no es óbice para decir que, también respecto de esta Ordenanza, tengo algunos reparos técnicos en cuanto a su contenido.