REFORMA CONSTITUCIONAL Y MECANISMOS PARTICIPATIVOS
La participación popular en la toma de decisiones de gobierno, implementada a través de procedimientos conocidos como mecanismos de democracia participativa, es un modelo político que incentiva en la ciudadanía su capacidad de asociarse y organizarse de tal modo que pueda ejercer una influencia directa en las decisiones públicas.
Estos mecanismos toman diversas formas según se trate de que el conjunto de la sociedad apta electoralmente adopte una decisión, manifieste su opinión, presente un proyecto de ley, participe en la elaboración de políticas públicas, etc.
Nuestra CN, a partir de la reforma del 94, consagra en el art. 39 la Iniciativa Popular (como derecho ciudadano, Ley 27747) y en el art 40 el mecanismo de Consulta Popular (como facultad de los órganos ejecutivo y legislativo). En este caso, ley reglamentaria, Nº 25432 refiere, genéricamente, a la Consulta Popular (vinculante y no vinculante).
Consulta popular es el género y referendum y plebiscito son especies.
La consulta popular es una figura legal mediante la cual, los ciudadanos electores se pronuncian sobre algún tema de interés nacional o local, ejerciendo la democracia participativa. Vemos entonces que la consulta popular en un término genérico para todo acto de ejercicio directo de la participación democrática para que se pronuncien los ciudadanos.
Referéndum es el mecanismo de consulta ciudadana en torno a la aprobación o rechazo referente a la creación, modificación, derogación o abrogación de leyes. Un plebiscito es una consulta popular en la que se convoca al pueblo para que emita su opinión sobre determinadas decisiones de tipo político o jurídico en un proceso electoral.
En nuestra provincia de Santa Fe, la Constitución de 1921 reconocía algunos mecanismos a los municipios y estos fueron receptados por las respectivas leyes de municipios y comunas. Al derogarse luego la Constitución del 21 y sancionarse más adelante la actual Constitución santafesina (1962) estas previsiones sobre los mecanismos de referéndum, iniciativa y revocatoria desaparecieron del texto constitucional. Se produce así una situación casi ilógica: la provincia no está facultada expresamente para, a través de sus órganos competentes, convocar y llevar adelante alguno de estos procesos de democracia participativa (situación que reconoce el Decreto), mientras que si pueden hacerlo las autoridades locales.
Más allá de la simpatía que despierta la posibilidad de que la ciudadanía se manifieste en relación a cuestiones que hacen al interés público, tenga la oportunidad de participar en la toma de decisiones de políticas públicas, y de que, aunque no tenga carácter vinculante, su opinión pueda ser valorada a la hora de encarar determinadas acciones de gobierno, lo cierto es que, a pesar de la profusión de argumentos, válidos, dados en los Considerandos del Decreto Nº 4208/18 que convoca a Consulta Popular no obligatoria ni vinculante para decidir sobre si es necesaria o no la reforma constitucional santafesina, pueden hacérsele a esta norma, en sus aspectos tanto formal como sustancial, algunos cuestionamientos jurídico-constitucionales:
1. Uno de los argumentos utilizados para validar este Decreto es aquel que sostiene que “lo que no está prohibido (por la Constitución), está permitido”. No es así. Esa “máxima” constitucional vale para los derechos, individuales o colectivos, y se relaciona con la libertad personal (art 19 CN). En el ámbito de los poderes, la libertad para “hacer”, la capacidad de los órganos, está limitada a lo que le está permitido, sea por la Constitución o por las leyes (art. 31 CN). Aquella máxima se invierte, y “todo lo que no está permitido, está prohibido”.
El mecanismo de Consulta Popular no está previsto en nuestra Constitución, y, por ende, en mi opinión, el Poder Ejecutivo provincial ( tampoco el Poder legislativo, si fuera el caso), no tiene la facultad de convocar a la ciudadanía a una Consulta Popular, aunque sea, como en este caso, no obligatoria ni vinculante.
Tampoco hay, como consecuencia necesaria de su falta de constitucionalización, ninguna reglamentación sobre el procedimiento que determine, previamente a su realización, las formas de convocatoria, materias que pueden someterse a Consulta, características de la Consulta, porcentaje de votos emitidos necesarios para su validez, sus efectos frente a los Poderes, etc.
En síntesis, para poder legislar sobre "Consulta Popular", la ley debería, en primer lugar, establecer el marco legal general de este procedimiento participativo. Y recien después tratar el caso particular. O dos leyes diferentes.
Claro, eso si se pudiera hacer por ley.
2. Entendiendo que es legítimo abogar por los mecanismos de participación ciudadana como el que se está proponiendo, y más aún por la materia sobre la que se consulta (cosas, ambas, con las que acuerdo), es necesario buscar un sustento jurídico que avale esta posición. Deberíamos, entonces, remitirnos a la normativa nacional, en el caso, el art. 40 de la CN y su ley reglamentaria, la ley Nº 25432.
Por analogía, sería posible convocar y someter a Consulta Popular no vinculante ni obligatoria un “asunto de interés general” como sin duda es la reforma constitucional. También sería posible hacerlo por Decreto del PE con refrendo de todos los Ministros.
O, en su caso, a Consulta Vinculante "todo proyecto de ley con excepción de aquellos cuyo procedimiento de sanción se encuentre especialmente reglado por la Constitución Nacional mediante la determinación de la cámara de origen o por la exigencia de una mayoría calificada para su aprobación". Es decir, objeto limitado y delimitado
3. Continuemos con la analogía. El art. 8 de la ley 25432 obliga a la incorporación y tratamiento de la cuestión sometida a Consulta a la agenda legislativa, si se hubiere aprobado por mayoría absoluta de votos emitidos. ¿Ocurrirá lo mismo en nuestro caso? Porque, aunque no sea vinculante, en parte sí parece serlo, ya que la consulta prevé el periodo 2019-2023 para la concreción de la reforma.
Recordemos además, que en una Consulta no vinculante se "supone" o "interpreta" que el voto no es obligatorio, mientras que en la Consulta Vinculante el voto es "obligatorio" por ley
4. Por último, la ley 25432 establece expresamente que la Consulta “no podrá coincidir con otro acto eleccionario.”
Respecto del articulado y texto específico del Decreto también caben ciertas observaciones, entre otras, y como ejemplo:
a) La normativa de referencia (ley 25432) establece que el decreto debe “contener el texto íntegro del proyecto de ley o decisión política objeto de consulta y señalar claramente la o las preguntas a contestar por el cuerpo electoral, cuyas respuestas no admitirán más alternativa que la del sí o el no”. El art 1 del Decreto no contiene el “texto íntegro” de la decisión política ni señala “claramente” la o las preguntas, sino que en sus arts. 1 y 2 hace mención genérica a la posibilidad de contestar por la afirmativa o la negativa sobre la “necesidad de la reforma” y sobre que la reforma se haga durante “el periodo 2019-2023”. No se indica si es UNA pregunta o son DOS, y ello debe precisarse, porque las posibilidades son diversas. Si es una sola, la respuesta (Si o No) vale para ambas cuestiones conjuntamente, en tanto que si son dos preguntas, las respuestas son independientes. Eso haría que el resultado de la Consulta, aunque no sea vinculante, pueda variar. Posteriormente el art. 2 establece la aplicación de una BUpapel separada “que contenga de forma clara dicha alternativa”, alternativa que “claramente no está clara” en el Decreto, donde sí debería estarlo
b) El art. 3 del Decreto manda que se adopten “las medidas y acciones necesarias para concretar la iniciativa de consulta popular dispuesta por el presente decisorio”. Una de ellas es la aplicación de la BU separada (art. 2). Pero es la única. Estas acciones y medidas deberían referir a la reglamentación puntillosa y circunstanciada del proceso por el cual se implementa la Consulta. Es un derecho ciudadano estar informado sobre las cuestiones relativas a un proceso electoral, cuanto más en este caso que no tiene norma reglamentaria.
c) Al no existir ley reglamentaria, deberían preverse las cuestiones referentes a la campaña electoral sobre la Consulta.
d) Si la Consulta es voluntaria. ¿Cómo se determina a que elector se le entrega la “BU Consulta”? Porque si se entrega a todos juntamente con las BU x categoría deja de voluntaria y pasa a ser obligatoria. ¿Se usan urnas separadas? ¿Se prevén padrones separados? ¿Se entrega constancia de voto para la Consulta?, etc.
e) Más allá de lo que publica un sitio digital[1] no creo que la iniciativa contemple la posibilidad del “voto en blanco”, ya que concretamente la BU Consulta debe, expresamente, contener solo dos opciones (S/N) y el elector debe decidir por una de ellas. Si es voluntaria, la posición al respecto debe ser unívoca. El voto en blanco, en este caso, es un “no voto” (art 13, ley 25432)
f) El art 4 prevé la comunicación al “Tribunal Electoral de la Provincia de Santa Fe, todo ello para el cumplimiento de las normas legales vigentes en sus respectivas jurisdicciones y competencias, suscribiéndose los acuerdos que fueren necesarios”. En realidad no sé qué normas legales vigentes se estarían cumpliendo, ni que acuerdos se suscribirían. Por otro lado, no está clara la competencia del TEP para entender en la dirección y control del proceso de Consulta. El TEP es un órgano electoral cuyas atribuciones (competencias), específicas y acotadas, deben establecerse por ley (art 29 Const. S Fe). No existe ninguna ley que le otorgue competencia al Tribunal sobre los procesos de democracia participativa. Es obvio, porque no hay en Santa Fe, a nivel provincial, leyes sobre estos mecanismos semidirectos. No pueden ampliarse las atribuciones o competencias del Tribunal Electoral, ni por Decreto, ni por "acuerdos bilaterales".
g) Como una mera opinión personal, hubiera sido bueno reglamentar también el voto joven para la Consulta, para lo cual no hubiese habido objeción constitucional.
Finalmente, he de decir que estos mecanismos participativos/democracia semidirecta (todos ellos: iniciativa, revocatoria, consulta popular), que otorgan un mayor poder de decisión a la ciudadanía, una mayor injerencia y control sobre la gestión de asuntos públicos, y revisten de mayor legitimidad a las decisiones de los poderes públicos, no pueden estar ausentes en el texto constitucional. Respecto de la materia específica sobre la que trata esta Consulta, la necesidad y posibilidad de reformar nuestra Constitución, es, para decirlo de alguna manera, casi una obviedad resaltar su “utilidad” y conveniencia, pues sí estamos de acuerdo en que necesitamos mayor participación ciudadana en la proposición, implementación y control de políticas públicas, estaremos también de acuerdo en que reformar la Constitución es una necesidad imperiosa para, entre otras tantas cosas, incluir en su texto los mecanismos de democracia participativa o semi directa que viabilicen la consecución de esos objetivos.
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