REELECCIÓN: UNA "COSTUMBRE" INCONSTITUCIONAL
La
reelección de autoridades constitucionales es un instituto que tiene detractores y simpatizantes por igual. En general, cuando
se habla de reelección, se hace referencia a la posibilidad (y el derecho) que
tiene quien ejerce un cargo electivo de volver a postularse en ese mismo
cargo para un nuevo periodo consecutivo, o para varios, o de manera indefinida.
Y, a los efectos públicos, la reelección tiene más prensa cuando se trata de
cargos ejecutivos (Gobernador, Intendente). Pero las discusiones se suavizan y/o diluyen cuando los cargos son legislativos (Legisladores, Concejales y Miembros de Comisiones
Comunales).
Sin
embargo, más allá de puntuales diferencias, la cuestión es tratada claramente, para cada caso, en nuestra Constitución y leyes . Y lo que el constituyente del 62
dispuso no siempre se respeta, so pretexto de diversas “excusas”
interpretativas y hasta de interpretaciones que exorbitan el texto y el
contexto de nuestra Ley Superior provincial.
En este sentido, la apelación al principio de legalidad ("todo lo que no esta prohibido esta permitido") como habilitante para hacer lo que la ley no prohíbe elude, conscientemente, que esa máxima es aplicable a los derechos de las personas, y que en derecho administrativo juega el principio de legalidad "opuesto": "lo que no está permitido esta prohibido". No es lo mismo "derecho" que "facultad". La actuación o capacidad de un ente, organismo o institución - o de las personas que actúan por ellos- creada por la Constitución o la ley, solo es hábil o capaz, o tiene las facultades que esa Constitución o ley les otorga, no mas. La capacidad de derechos de esas "personas administrativas" es acotada al marco legal previamente establecido y solo en la extensión que este prevé.
La
comprensión del texto del art. 64 de nuestra Constitución no ofrece mayores
dificultades, en tanto expresamente prohíbe la reelección inmediata de la
fórmula Gobernador y Vice, admitiéndola solamente “con el intervalo, al menos,
de un periodo”. Salvo un caso puntual (Reutemann) ningún Gobernador osó
intentar discutir la autoridad de ese mandato, pero varios (o todos) intentaron,
hasta hoy sin éxito, reformar la Constitución para introducir, entre otras
cuestiones, la posibilidad de reelección del primer mandatario provincial. Es,
sin dudas, la del 64, una norma que goza de autoridad y de respeto por parte de
la clase política. No podría ser de otra manera, ya que la coyuntural oposición se
encargaría siempre de reclamar su cumplimiento.
Con
respecto a los otros cargos, tanto ejecutivos como legislativos, los trataré
individualmente y en orden a la mayor o menor concordancia existente entre el
texto constitucional, las normas reglamentaria y, finalmente, los hechos concretos.
Al tratar del Poder Legislativo, en los arts. 34 y 38 la Constitución determina que “son reelegibles” tanto los diputados como los senadores. En este caso, no solo no prohíbe la reelección, sino que la admite, la posibilita. En Santa Fe, en consecuencia, los legisladores pueden ser, y en los hechos son, elegidos y reelegidos por dos o más periodos consecutivos.
A partir del proyecto de reforma constitucional presentado en su momento por el gobierno del Ing Lifschitz, que propone la limitación de las reelecciones de legisladores a una sola consecutiva, se plantea la discusión de si ello es posible o no. Evidentemente, si esa limitación fuera constitucional no habría, ni podría haber, cuestionamientos. Otra es la situación cuando se plantea esa limitación por una ley de la propia Legislatura, cosa bastante improbable pero no de imposible ocurrencia.
¿Una ley puede limitar las reelecciones legislativas (diputados/senadores)? Mi respuesta es definitivamente sí. En primer lugar, porque si bien la Constitución establece que pueden ser reelegidos, esa “indefinición textual”, no implica, necesariamente, "reelección indefinida”.
Sobre la reelección de Senadores, esta nota
Para
ejemplo vale la comparación con la CN. Los senadores nacionales pueden ser
“reelegidos indefinidamente”, mientras que los diputados nacionales solo
“pueden ser reelegidos”. ¿Es lo mismo? No. Y no lo es pues en el caso de los Diputados, la cantidad de reelecciones consecutivas podría reglamentarse.
En
cuanto a Concejales Municipales y Miembros Comunales, nuestra Constitución no
los refiere específicamente, aunque si hace mención del Concejo Deliberante como
cuerpo que se renovará por mitades
bianualmente (art. 107, inc. 2) y de la Comisión Comunal que se renueva
completamente cada dos años (art. 107, ante último párrafo). Y parece lógico ese
silencio constitucional, por una simple razón: nuestra propia Constitución
establece que “…toda comunidad gobierna… por si mismo sus intereses locales” y
que los municipios y comunas poseen un “gobierno dotado de facultades propias”,
por lo que queda librada a las Leyes Orgánicas, la reglamentación de todo lo
que tenga que ver con la faz institucional. Eso si, mientras no contravenga los lineamientos básicos dados por la Constitución.
Por su lado, la Ley Orgánica de Municipios establece expresamente que los Concejales
pueden ser reelectos (arts. 23 y 27). No sucede lo mismo con los Miembros de
Comisión Comunal en la Ley de Comunas.
La Constitución de Buenos Aires, al igual que la de Santa Fe, no habilita reelección de Intendentes. Tampoco la Ley de Municipios. Pero la Constitución si habilita la reelección de Consejeros escolares.
El paralelismo es evidente: ninguna de ambas Constituciones habilitan reelección de Intendentes. Pero en ambas reeligen indefinidamente, por costumbre (?)
Como
se ve, la norma específica que reglamenta la organización y funcionamiento de
los Municipios, determina, ante la posibilidad "delegada" por la Constitución, la reelección de
los Concejales, sin especificar tampoco la cantidad de reelecciones, con lo
cual podría reglamentarse su limitación. Situación que parece darme razón en
cuanto a la posibilidad de reglamentar por ley la limitación para legisladores.
Sin embargo, respecto de las Comisiones Comunales, nada dice la ley de Comunas.
Entonces, si ni la Constitución ni la ley admiten o habilitan la reelección de miembros de Comisión Comunal (en sus dos órganos), por definición tampoco admite la reelección del “Presidente Comunal”. Sin embargo, algunos Presidentes Comunales baten récords de reelecciones.
Pero podemos hacer una salvedad, o una excusa (bastante débil, igualmente) respecto del "presidente" de Comuna: no lo elige el voto popular (algo que debería modificarse), sino la propia Comisión Comunal (art. 25, LOM). Es, técnicamente, "presidente de la Comisión Comunal", no presidente de la Comuna, por lo que no puede hablarse de reelección en el sentido en que lo hacemos en este caso, pero si se trata de reelección como "miembro de la Comisión". Por otro lado asi se deduce del 107 constitucional.
Finalmente,
resta considerar el caso de los Intendentes Municipales, que en nuestra
provincia son, la mayoría de las veces, reelectos por dos o más mandatos.
¿Qué dice la Constitución santafesina respecto de ello? Nada. Absolutamente
nada. Y vale aquí la aclaración hecha al tratar sobre Concejales y Comisiones
Comunales ¿Qué dice la Ley de Municipios al respecto? Nada. Absolutamente nada.
Por ende, en Santa Fe los Intendentes Municipales no tienen habilitada la reelección, ni
por la Constitución, ni por la ley de municipios. Entonces, ¿alguien puede
explicar por qué razón los Intendentes santafesinos son reelegidos y no solo
una vez, sino varias veces consecutivas? Si la ley de municipios lo hubiera
querido, podría haberlo establecido, como hizo expresamente con los Concejales.
Los Concejales tienen habilitada la reelección por la Ley de Municipios (n° 2756) en su art. 27. Hay que recordar que esta ley es de la "edad de piedra" constitucional, anterior a 1962 y esa regulación era posible pues Santa Fe otorgaba o reconocia autonomía a sus municipios (Constit. 1921)
Como expresa el título, en estos casos las reelecciones son "costumbres inconstitucionales", costumbres contra legem que de ninguna manera son legitimadas por su reiteración inveterada y su reconocimiento por las autoridades.
La costumbre... no será aceptada cuando implique, aun indirectamente, la derogación de textos positivos de derecho público, o se trate de mera tolerancia de la Administración, o de los particulares, en interés privado (Romero Rubén C c/ Comuna de Romang s/ REx ante la CSJN , Recurso contencioso administrativo de plena jurisdicción (Expte. CSJ Nº 183-90) CSJN , 22/3/2000. Según Código CA S. Fe, art 69
Pero muchos políticos (propios y ajenos) se rasgan las vestiduras cuando un
Gobernador pretende reformar una Constitución para, entre otras cosas,
habilitar una reelección inmediata para ese cargo. Cuestionan la ambición, las
ansias de mantenerse “indefinidamente” en el poder, hacen graciosamente
referencia a la alternancia democrática, a la renovación de la política, entre
otras obviedades y lugares comunes, mientras ellos mantienen su estatus y
colectan votos durante años en cargos que no quieren soltar o que no sueltan aun a pesar de la claridad de las normas constitucionales y legales.
Recientemente, en la OC-28/21, la CIDH ha expresado, en absoluta coincidencia con la opinión de la Comisión de Venecia sobre el mismo tema, que las reelecciones indefinidas no son un DDHH. Si bien se refieren puntualmente a las reelecciones presidenciales, el principio general es, o puede ser, aplicable a todos los cargos electivos, y especialmente, a los ejecutivos.
Comisión de Venecia, aquí
CIDH, aquí
Y para finalizar, sobre la constitucionalidad de las reelecciones, y de las limitaciones a las mismas, ver este artículo de G.B. Campos, pág. 95
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