REPRESENTACIÓN PROPORCIONAL, VOTO IGUAL Y SANTA FE

Departamentos con representación en la Cámara de Diputados 2015/19

   - Este artículo fue escrito en dos partes: la primera antes del fallo, y la segunda después del fallo CNE

  - Un extracto de este artículo fue  publicado en la Revista del Colegio de Abogados Santa Fe                                                                                                                             

    A propósito del inminente fallo de la CNE (Cámara Nacional Electoral) respecto de, en esencia, la representación de los ciudadanos de las provincias en la Cámara de Diputados de la Nación, resulta interesante pensar que puede llegar a suceder con la conformación de la Cámara de Diputados de la Nación y, también, intentar imaginar el posible impacto de esa resolución  en nuestra Cámara baja.

    La CNE deberá resolver la pretensión (rechazada en 1º instancia) de un ciudadano cordobés que plantea el distinto valor del voto, según se trate de ciudadanos de diferentes provincias y/o CABA, en relación al principio de soberanía popular que establece que a cada ciudadano le corresponde un voto y que ese voto debe ser igual [1] o tener el mismo valor para todos. Con esa premisa, el actor reclama que en su provincia el valor (relativo) del voto es menor que, por ejemplo, en la CABA. Para sostener ese argumento, destaca que, proporcionalmente a su población, Córdoba tiene menos diputados que CABA, y que ello implica que hacen falta más votos en Córdoba que en CABA para elegir un diputado. En cifras, para elegir un diputado se necesitan 157.523 votos en Córdoba y apenas 115.000 en CABA. Es decir que según el principio de “representación proporcional”, la provincia mediterránea esta subrepresentada y la CABA sobrerepresentada.  

    Ciertamente hay un desfasaje en la representación, y quienes más lo “sufren” son las grandes provincias, las más pobladas (y por ende sus pobladores). En la misma situación que Córdoba están Buenos Aires y Santa Fe, por ejemplo. Las provincias menos pobladas (Santa Cruz, Catamarca y otras) fueron beneficiadas a partir de la Ley Bignone (nº 22847/83) que a través de una fórmula mixta, les otorgó mayor cantidad de diputados y un piso mínimo que no puede ser inferior a 5 (ahí el beneficio), e incluso le otorgó representación al Territorio Nacional (T del Fuego e Islas). Los crecimientos demográficos  provinciales hicieron el resto

   La CNE deberá tomar una de dos decisiones: exhortar al PE y PL a que actualicen la fórmula de representación conforme el art. 45 de la CN y mantener (o no) los “suplementos” de la Ley Bignone, o, directamente, declarar la inconstitucionalidad de esa ley (claro que lo es), con lo cual, más que exhortar, estaría obligando a esos poderes a aplicar el 45CN o a dictar una nueva ley y con ello modificar sustancialmente la conformación de la Cámara de Diputados, tanto en su faz cuantitativa (diputados por provincia) como (probablemente) en su faz cualitativa (diputados por ideología o partido). Cualquiera de los caminos que elija la CNE tendrá que, en definitiva, ser evaluado por el Poder Legislativo y retomaran actualidad sendos proyectos presentados en su momento por C. Carrizo, Stolbizer o Myriam Bregman.

  Si bien la razón le asiste a los ciudadanos de las provincias subrepresentadas de pedir que se adecuen las normas a los postulados constitucionales y que cada voto tenga igual valor relativo en Bs As, Santa Fe, Córdoba o T. del Fuego, no es menos cierto que en una democracia republicana y federal, en un Estado Constitucional de derecho, los principios de solidaridad y de discriminación positiva (o medidas de acción positiva) no deben pensarse solo en función de personas o grupos vulnerables, sino también en función de territorios y poblaciones vulnerables, desfavorecidas, con marcados desequilibrios o desventajas relativas, los cuales se verían aún más evidenciados  si se cumple a rajatabla la manda del art. 45 de la CN sin tomar en cuenta los diferentes contextos históricos, sociales, políticos y demográficos existentes al momento de idearse esa fórmula de representación y en la actualidad.

   Más allá de las suspicacias políticas, que existen (y con fundamentos) y si bien es cierto que aumentar la representación de algunas provincias es necesario y por entendibles razones, hacerlo a partir de una “fórmula” que tiene más de 150 años y cuyas actualizaciones, lejos de cumplir los objetivos de los constituyentes originarios y los de las sucesivas reformas, los desvirtúa y los cuasi prostituye, no parece ser el camino. ¿Cómo es eso? Pues los constituyentes originarios pensaron un estado federal, nación y provincias, a las que se les otorgaba como propios un territorio y la población que residía en él, con representantes elegidos por ellos para deliberar y gobernar (art. 22), tanto a nivel local como nacional. Para eso se les delegan facultades y poderes, pero también se les imponen obligaciones. Es aquí donde la solidaridad, la cooperación y la discriminación positiva deben entrar a tallar. Y así nos lo hacen saber los hacedores de la Constitución:

   Art. 75: inc. 2) La distribución (de la coparticipación) entre la Nación, las provincias y la ciudad de Buenos Aires y entre éstas, se efectuará en relación directa a las competencias, servicios y funciones de cada una de ellas contemplando criterios objetivos de reparto; será equitativa, solidaria y dará prioridad al logro de un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional.

                 inc.18) Proveer lo conducente a la prosperidad del país, al adelanto y bienestar de todas las provincias,… y promoviendo la industria, la inmigración...

                Inc. 19) Proveer lo conducente al desarrollo humano…Proveer al crecimiento armónico de la Nación y al poblamiento de su territorio; promover políticas diferenciadas que tiendan a equilibrar el desigual desarrollo relativo de provincias y regiones. Para estas iniciativas, el Senado será Cámara de origen…  

   La simple lectura de estas previsiones, algunas de 1853 y otras (de 1994), más progresistas, más a tono con el contexto actual, nos ponen frente a nuestro concreto modelo de federalismo, que es una forma de régimen político que refleja el pluralismo político de nuestro país, pero que también debe reflejar las diversidades de todo orden y debe permitir dar respuestas diferenciadas a circunstancias similares con base en las necesidades, idiosincrasia y realidades de las distintas regiones. Es, entonces, un reflejo de los conflictos y las desigualdades no superadas, pero debe ser también una forma de cooperar, de ser solidarios, para superarlos.

   Otorgar tal nivel de representación, por ejemplo, a Buenos Aires (si se aplica sin atenuantes “la fórmula”), que en los hechos es la más poblada, la más avanzada y con mejores indicadores sociales, educativos, sanitarios, de infraestructura, etc., que la mayoría de las provincias, implicaría, a la vez, otorgar a los partidos nacionales, mayoritarios, un poder absoluto de facto en las decisiones. Esto es, en un sistema federal débil y centralizado como el nuestro, muy desventajoso para las provincias menos pobladas y aún más, si también son desfavorecidas políticamente. De igual manera, virtualmente aniquilarían las expectativas de los partidos menores.

  

   Por ello, cobra singular trascendencia el fallo de la CNE, su contenido y sentido y la posterior actuación del Congreso, que podrá optar entre esas dos “soluciones”: el respeto irrestricto del art. 45 o intentar soluciones intermedias, con una ley concertada y verdaderamente federal, que reconozca el derecho a una adecuada representación y, a la vez, la necesidad de dar a las provincias y poblaciones menos favorecidas una representación equilibrada que permita una conjunción de voluntades incardinadas a realizar políticamente los principios de solidaridad y cooperación que también postula nuestra Constitución. La tercera solución: reforma constitucional mediante, modificar el procedimiento del 45 CN

   Si se respeta la ley Bignone, Buenos Aires pasaría a tener +100 diputados. Los Diputados pasarían de 257 a +/-315.

   Solo a efectos comparativos: Habitantes por cada Diputado: Argentina (1x161000), Brasil (1x 221000), EEUU (1x 737000)

   Cualquier fórmula “matemática” llevaría a la virtual “licuación” de la efectiva representación provincial frente al poderío centralista de Buenos Aires. No será tarea fácil conciliar intereses provinciales y políticos. Es un desafío crucial para el futuro.

    ¿Soluciones? Reforma constitucional, o determinar por ley la fijación del número actual de diputados (o un número adecuadamente más alto) e ir modificando la representación con esa base a partir de porcentajes poblacionales. O quizás, modificar, cual gerrymandering “bueno”, los distritos electorales

LA CUESTIÓN EN NUESTRA PROVINCIA:

   Como dijimos, Santa Fe se ubica en el grupo de provincias que están sub representadas. Pero nunca en la proporción en que lo está Buenos Aires. ¿Qué beneficios comparativos le daría a nuestra provincia el aumento de la representación en 1/2 diputados, si con ese mismo criterio Buenos Aires aumentaría en 30 su número? Y esa brecha sería mayor, evidentemente, con cada nueva actualización censal.

   Pero lo que interesa a este trabajo es la hipotética incidencia que el fallo de la CNE podría tener, haciendo foco en nuestra propia construcción constitucional de representación en la Cámara de Diputados.

   El núcleo central del planteo receptado por la CNE radica en la representación proporcional y en el valor relativo e igual del voto de todos los ciudadanos. Traducido: deben ser iguales las cantidades de votos necesarias para elegir un diputado en todas las provincias. Y ese principio de representación proporcional es obligatorio para toda la nación y sus habitantes. Eso nos incluye, e ¿incluye? a nuestra Constitución, como parte del estado federal y en virtud de su artículo 1.

   La nuestra es una provincia federal por elección, y debería respetar los principios republicanos y representativos conforme los postulados de la CN

   Es cierto que el federalismo “intraprovincial” presenta particularidades que tienen que ver con las divisiones territoriales. Los departamentos no tienen carácter jurídico-político, no tienen un gobierno propio, y son meras divisiones administrativas. Por ello podría parecer que la representatividad que ostentan los diputados “provinciales” no requiere necesariamente de la territorialidad, como si la requieren los nacionales, que se eligen por provincias. Más fácil es acordar en cuanto al rol de los senadores provinciales, que, por lo dicho, ostentan una representación similar (no igual) a la de los senadores nacionales. Pero, a los efectos electorales, los departamentos son “distritos” (y en este caso eso es lo relevante)

  Y si consideramos que los diputados representan al pueblo y que tanto la CN como la Constitución de Santa Fe contienen prescripciones similares respecto de la igualdad entre todos los habitantes, la solidaridad, la cooperación, la promoción de políticas diferenciadas para equilibrar desigualdades relativas, etc. y que, así como los representantes nacionales nos representan ante el gobierno central, los provinciales nos representan ante el gobierno provincial y son elegidos, en ambos casos, con un criterio de proximidad, pertenencia y conocimiento de las realidades regionales, podemos concluir lógicamente que la representación de nuestros diputados provinciales debe respetar esos principios constitucionales y criterios de elección. Y ya que la realidad de nuestra provincia presenta características demográficas y territoriales semejantes a la nacional, con sus propias singularidades, también es lógico, más allá de las diferencias apuntadas entre los entes territoriales (provincia-departamento), que la representación sea de base poblacional/ territorial. Preguntemos a un habitante de Pozo Borrado si conoce el candidato nº 7, 8 o 19 de cualquier lista de diputados. Seguramente no los conoce

   Ahora bien, Santa Fe, como estado federal, tiene potestades para darse sus `propias instituciones y regularlas autónomamente, siempre adecuándose a los mandatos de la Constitución Nacional (art. 31 CN). En ese sentido, y a diferencia de la CN, que determina la elección de diputados (y senadores) por distritos (23 provincias y CABA), nuestra Constitución plantea la elección de diputados por distrito único provincial.  Aunque no siempre fue así, ya que las Constituciones de 1900/7 y 1921 postulaban la elección por departamentos (aún quedan resabios en la ley 4990). Incluso en la Convención del 62 se presentó un proyecto con esas características, pero la preponderancia de los representantes del sur provincial hizo que fuera rechazado. Aun así, la representación de poblacional/territorial se coló en la redacción del actual artículo 32: “…Los partidos políticos incluirán en sus listas de candidatos por lo menos uno con residencia en cada departamento…”.

   Sin embargo, es clara la ineficacia de esta norma en la consecución de su objetivo de lograr la representación de todos los departamentos. Es absolutamente inocua (¿o inicua?).  En primer lugar porque se limita a la presentación de listas partidarias y no considera la conformación del cuerpo. En segundo lugar porque su interpretación y aplicación práctica no se compadecen con lo que conocemos como “espíritu de la ley o del legislador”. Según el Dr. Kilibarda (Convencional del 62), la Convención pensó ese “uno por departamento” dentro de los 28 primeros, que ingresarían por la mayoría automática y asegurarían la representación en la Cámara. Nunca se respetó. La evidencia está dada por la Cámara actual, en la que no tienen representación 9 de los 19 departamentos. Y, aunque se respetara, hay una cuestión no menor: por el propio sistema electoral, las vacancias en el cuerpo y su correspondiente reemplazo obstarían al mantenimiento de la representación departamental. Hay que decir, además, que la Constitución de Santa Fe es la única (junto con Mendoza) que, receptando el bicameralismo, contiene la previsión de una mínima representación departamental, aunque Mendoza la “asegura” y Santa Fe no.

   En este sentido, es altamente significativo que los legisladores apoyen tanto (y con razón) el cupo femenino/paridad, como “acción positiva” para lograr mayor representación de género, y no se “toque”, ni siquiera tangencialmente, el tema de la representación departamental en ninguno de los proyectos de reforma.

  La otra diferencia entre las Constituciones es la cuestión numérica. La nacional, como vimos, determina un número de diputados por provincia conforme la población de las mismas, y actualizable en cada censo. En cambio, en Santa Fe el número de diputados es fijo e inamovible, sin depender de las variaciones demográficas. La conveniencia de uno u otro sistema es una cuestión privativa de las respectivas Convenciones. Pero Santa Fe legisla a favor de las actualizaciones de los cuerpos legislativos locales, y no en Diputados (ley 13461)

   De cualquier manera, la aplicación del principio de “igual valor del voto” asociado a la representación es perfectamente realizable en Santa Fe, sin modificar el número de 50 diputados. Por ahora, se puede asegurar el “por lo menos uno por Dpto”. En el futuro, sería necesaria una modificación que contemple la disímil evolución demográfica de los distintos departamentos, algunos de los cuales quedarían sin representación.

   Para lograr esa “igualdad del voto” sin modificar el número de representantes, simplemente calculamos el porcentaje de población por departamento en relación al total provincial y le asignamos igual porcentaje sobre el total de diputados.

   En el cuadro (conforme Censo 2010), se pueden observar algunos datos “objetivos” que provocan desigualdades, desequilibrios o inequidades que la política debería resolver (acceso a servicios, infraestructura, producción, trabajo, salud, población rural, etc.) y en la última columna, la cantidad proporcional de diputados que le correspondería a cada departamento según su población y, entre paréntesis, los que en los hechos tienen. Como dato marginal, acotamos que la relación poblacional Bs As/país es casi idéntica a la de Rosario/Prov. S. Fe (alrededor de 38%)

    Pero a diferencia de lo que pasa a nivel nacional, en que los distritos (provincias) más poblados están sub representados, en nuestra provincia, los distritos (departamentos) más poblados están sobre representados y los menos poblados subr epresentados, a saber: Rosario tiene en la actualidad 25 diputados y La Capital 11, mientras que 9 departamentos (entre ellos Vera, Garay, San Justo, 9 de Julio) no tienen representación. Y esto se relaciona directamente con el art. 32 de la Constitución santafesina.

  También se relaciona con la cuestión político-electoral. Los “distritos” más poblados aportan más votos y por lo tanto se ven más beneficiados por las políticas  provinciales, lo que tiene una cierta lógica, pero a la vez, se acentúan cada vez más las desigualdades o desequilibrios relativos que las Constituciones mandan “solucionar”. Es evidente que la falta de representación o la sub representación constituyen una de las causas (aunque no la única) que dificulta “el desarrollo armónico” de las distintas regiones o departamentos, además de impedir la real y efectiva representación del pueblo de una gran parte de la provincia.

    Todo lo expuesto respecto del valor (relativo) del voto y su incidencia en el régimen representativo, a nivel nacional y provincial, a partir del fallo que dictaría la CNE[2]^/[3], desemboca en un interrogante respecto de nuestro artículo 32 constitucional:

    ¿Qué sucedería si ciudadanos de cualquiera de los departamentos no representados en la Cámara de Diputados de Santa Fe, o un partido político,  intentara una acción similar?

    Si la CNE considera válido y atendible (como en realidad lo es) el planteo sobre la representación proporcional, reafirma que los votos deben ser iguales y decide avalarlo, rectificar la situación actual y fallar en consecuencia (un detalle, la CNE otorgó legitimación a un ciudadano “perjudicado”), esa resolución ¿impactaría en nuestra Constitución, específicamente en el art. 32? Porque más allá del sistema o mecanismo de elección y conformación de la Cámara adoptado por Santa Fe, lo cierto es que tanto la representación por distritos como el principio republicano que establece la “igualdad del voto” en relación a la representación popular, son postulados que nuestra Constitución incumple. 

   ¿Como es posible que en Santa Fe, en 2015, por ejemplo, un partido con el 30% de los votos logre la mayoria de 28 diputados (56%) y otro partido, con el 14% de los votos logre 7 bancas (14%)?. Traducido a votos, en el primer caso, cada diputado "costó" 27300 votos. En el segundo caso, en cambio, cada diputado "costó" 50700 votos.

El "voto igual" en Santa Fe, es una ilusión, tanto para los departamentos menos poblados como para los partidos/candidatos que no ganen.

    Habrá que ver, llegado el caso, cuál es (o sería) la vía procesal apta: presentación ante el Tribunal Electoral, la vía ordinaria, o por acción de inconstitucionalidad o declarativa de certeza

    Cualquiera fuera la vía, la última palabra la tendrá la Corte. Y si hiciera lugar, el artículo 32 debería modificarse.

  La reforma constitucional puede (o podría) prosperar por la causa menos pensada.

(HASTA AQUÍ, NO HABÍA SALIDO EL FALLO CNE)

   Tal como se esperaba, la CNE falló sobre la representación en la Cámara de Diputados de la Nación, en la forma de una sentencia exhortativa, por la cual solicita “…al Congreso de la Nación,… que, en ejercicio de sus atribuciones, extreme los recaudos para ejecutar el mandato que establece el artículo 45 de la Constitución Nacional.-…”  ¿Ello quiere decir que, (aparentemente) no consideraría la aplicación de la Ley Bignone?

    Sin ingresar a la resolución del planteo de fondo, que tiene que ver con la actualización del número de representantes conforme las variaciones censales de las poblaciones provinciales, pues en Santa Fe la representación está pautada a partir de un número fijo de Diputados (50),y por lo tanto prescinde de las variaciones poblacionales, voy a transcribir algunos pasajes de la resolución en los que los argumentos dados podrían extenderse a la representación de la Cámara de Diputados diseñada por nuestra Constitución provincial (y a su aplicación práctica), haciendo posible o factible, siempre en mi opinión, un reclamo jurisdiccional dirigido a que se corrija o se adecue la norma del art. 32 de la Constitución santafesina a efectos de consagrar los principios de respeto a la voluntad popular, de representación proporcional y de igualdad del voto de todos los ciudadanos.

    Dice la Cámara Nacional Electoral:[4]

1-   Es   sabido   que  “[l]os diputados   representan   a   sus   electores,   no   como   un mandatario   representa   a   su   mandante,   sino   como   una fotografía   representa   a   un   paisaje,   un   retrato   a  su modelo.  El   problema   fundamental   consiste   en   medir   el grado de exactitud de la representación, es decir, el grado   de   coincidencia   entre   la   opinión   pública   y   su expresión   parlamentaria” (cf.   Duverger,   Maurice,   ob.cit., pág. 398).-

Algo así como que la representación política no es una representación “jurídica”, sino una representación por identidad, o cuanto menos, por semejanzas.

2-    “Bidart Campos sostiene que “[e]sta obligación responde al propósito de que el número de diputados refleje la cantidad   de  población   de   cada distrito   electoral”  (cf. Bidart Campos, Germán   J., Manual de la Constitución reformada, Tomo III, Ediar)”.

Los departamentos de la provincia son distritos electorales.

3-    “Sobre   este   aspecto,   se   señaló también   que   “el   voto   de   todos   y   cada   uno   de   los electores que integran el cuerpo electoral debe valer lo mismo. Lo cual [...] es uno de los requisitos ineludibles del sufragio  en  los  regímenes  democráticos   (García Pelayo, Manuel, "Derecho constitucional comparado", p. 185, Ed. Revista de Occidente, 7ª ed., Madrid, 1964)”(cf. Tonelli, Pablo Gabriel, El censo y los diputados. Publicado   en:   LA   LEY   1992-C,   935,   Cita   Online: AR/DOC/17929/2001).-“

Si el voto de un ciudadano debe valer lo mismo que el de los demás y el número de diputados debe reflejar la población de cada distrito electoral, siendo los Departamentos provinciales, a la vez, distritos electorales, el voto de los ciudadanos de los departamentos no representados en Diputados, no tiene el mismo valor que el de ciudadanos de otros departamentos que si están representados.

4-    “Este criterio uniformemente aceptado para la integración de la cámara ‘popular’ de las naciones del orbe, equivale a afirmar que todos y cada uno de los ‘diputados’ que son designados para integrarla ‘valen’ o ‘representan’  un  número  similar  de  pobladores o habitantes” (cf. Egües, Alberto J., La elección de los diputados nacionales - Presidencialismo, capitalismo y semi-democracia;   La   Ley, 1998-D,1297;    on   line AR/DOC/11366/2001)”

5-    “Con base en  este diseño constitucional, puede decirse que la Cámara baja es la rama del   Congreso que los constituyentes organizaron para que fuese “el mapa político del país” o el “espejo de la Nación”, donde se reflejan todos los matices de la opinión pública, con la   variedad heterogénea que la caracteriza. Por esto, “tomaron como principio de representación en ella, la población, la colectividad compleja de los habitantes de las provincias y de la capital. Buscaban, pues, establecer una vinculación íntima y permanentemente  entre   representados  y representantes, para   que   estos   pudieran   ser   algo   así como   la   Nación   misma   personificada   en   ellos” (cf. González   Calderón,   Juan   A., “Derecho constitucional argentino. Historia, teoría y  jurisprudencia de la Constitución”, Tomo II, J. Lajouane & Cía., 1923, Buenos Aires, pág. 353).”

Con esa lógica, en el “mapa político” de la provincia o en el “espejo” de la provincia no se reflejan todos los matices de opinión, con sus particularidades, ni se establece una vinculación íntima y permanente entre representantes y representados. ¿Qué vinculación íntima, que cercanía, que semejanzas puede tener un representado de Cacique Ariacaiquin con un representante de Rufino?

 

 Finalmente, dice la CNE reconociendo, implícitamente, la crisis de representación y conjugando todos los argumentos en una especie de conclusión: “Como es evidente, ésta (la representación) simplemente se resuelve con una más precisa, real, diversa y adecuada representación de una sociedad heterogénea con infinidad de matices, la que puede ser obtenida siempre que se cumpla con los lineamientos que nuestra propia Constitución Nacional impone”.

        

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[1] Constitución Nacional Art 37.-…. El sufragio es universal, igual, secreto y obligatorio.

[2] https://www.pagina12.com.ar/125468-sobre-la-representacion-proporcional

[3] “… la Corte Suprema de los Estados Unidos de Norteamérica [resaltó] la necesidad de resguardar el principio de la representación democrática mediante la defensa de la validez y posibilidad de incidencia efectiva de cada uno de los votos individualmente considerados, como expresión del derecho personalísimo de participar en las decisiones de gobierno. En el claro concepto de "un hombre, un voto", se traduce la fuerza del principio de representación [...]”. CNE, Fallo 3033/02

[4] http://cij.gob.ar/nota-30992-La-C-mara-Electoral-requiri--al-Congreso-que-extreme-los-recaudos-para-actualizar-la-base-de-representaci-n-de-la-C-mara-de-Diputados-con-relaci-n-al-censo-de-poblaci-n.html

[5] https://www.ellitoral.com/index.php/id_um/174229-puente-lifschitz-proyecto-del-senador-baucero-politica.html