ORDENANZA O DESORDENANZA
La reforma
constitucional de 1994 consagró definitivamente las autonomías municipales en
nuestra CN. Y digo definitivamente, porque el concepto o idea de autonomía ya
estaba presente desde antes, en el art 5 de la Carta Magna, que determina que
cada provincia debe dictarse una Constitución que asegure el régimen municipal.
Este precepto fue “completado” en 1994 por el art 123 que establece que cada
provincia dicta su Constitución “…asegurando la autonomía municipal y reglando su alcance y contenido en el orden
institucional, político, administrativo, económico y financiero”.
Así como hay provincias que constitucionalizaron y llevaron adelante
las autonomías municipales aun antes de la reforma del 94 (por ej. Córdoba a
partir de la reforma de su Constitución provincial en 1987 asegura las
autonomías en su Preámbulo y en los arts. 174 y 180) hay muchas (las mas) que
fueron adecuando sus Cartas luego del 94.Otras provincias aún no han acatado el
mandato de la CN, cuya supremacía en virtud de su propio artículo 31 está fuera
de toda duda. Este último es el caso de la provincia de Santa Fe.
El propio Martinez Kerz sostuvo que “En Argentina, se han dictado cartas
orgánicas en distintas ciudades de las provincias de Córdoba, Río Negro,
Chubut, la Rioja, San Luis y Misiones”. Es cierto, pero vale aclarar que,
por ejemplo, Rio Negro avanzó con la constitucionalización de las autonomías
previo a la reforma del 94, igual que Córdoba. La Rioja, por otro lado,
constitucionalizó las autonomías (y su reglamentación y alcances) antes de 1994
y en 1998 derogó algunas Cartas Orgánicas existentes hasta la sanción de las
nuevas, conforme la reglamentación constitucional (Cláusula Transitoria 8)
Recordemos que Santa Fe reformó por última vez su Constitución en 1962
y a pesar de que en muchos aspectos sigue siendo un ejemplo de progresismo, en
otros incurre en franco incumplimiento de la norma de mayor jerarquía, a la
cual “…las autoridades de cada provincia están obligadas a conformarse a
ella, no obstante cualquiera disposición en contrario que contengan las leyes o
constituciones provinciales…”.
El mandato constitucional del 123 es expreso: cada provincia dicta….asegurando…reglando.
No hacerlo implica desobediencia constitucional. En definitiva, es
inconstitucional no dictar (o reformar) una constitución provincial que asegure la autonomía
municipal reglando su alcance y contenido en los diversos órdenes. Ese es el
lugar donde esta parada nuestra provincia. Tenemos una Constitución “inconstitucional”
por obra y gracia de quienes deben cuidar que eso no pase. Pero pasa. Y eso
tiene consecuencias
Por ello algunos constitucionalistas, como el Dr. Hernandez y el Dr.
Rondina, sostienen, con matices,que ante la mora legislativa provincial los
municipios tienen derecho a la autonomía y a darse (o reclamar judicialmente) su propio Estatuto o Carta
Orgánica.
Dice Hernandez al respecto: “las leyes supremas provinciales deben
obligatoriamente adecuarse al art. 123 de la Constitución Nacional y, en el
actual régimen municipal argentino, hay que reformar las constituciones de
Buenos Aires, Mendoza y Santa Fe, porque ya hemos visto que no aseguran la
autonomía local de dicha manera, especialmente en el orden institucional. Y si
alguna provincia no cumple con el mandato constitucional, además de la posibilidad
de intervención federal, compartimos el criterio de Quiroga Lavié de que, al
existir una inconstitucionalidad por omisión, tanto los tribunales provinciales
como los federales deben tutelar ese derecho que tienen los Municipios.”
(“Rosario hacia la autonomía municipal, un asunto de todos”. Fundación La
Capital, Secretaría de Gobierno de la Municipalidad de Rosario y Plan
Estratégico Rosario Metropolitana (PERM). Pag. 64. Rosario, 2010.) No leemos
que los Municipios puedan por si, declararse autónomos. Lo que Hernandez dice,
en mi opinión, es que las Constituciones provinciales deben adecuarse al 123 y
en última instancia, la justicia debe tutelar ese derecho. Y creo que así debe ser. Pero la justicia no
puede otorgar esa facultad a los municipios. Imagino que deberá exhortar a las
autoridades provinciales a adecuar sus Constituciones
La realidad, y dejando de lado el nivel “grieta” del debate de los
concejales santafesinos del día 27/9 durante el tratamiento de este proyecto de
ordenanza, es que Santa Fe no solo desoye el mandato constitucional desde el
94, sino que durante muchos más años, cerca de cien, ha desoído su propias
normas, desde la Constitución del 21, que ya entonces consagraba las
autonomías, pasando por la ley de municipios (1939) y la propia Constitución
del 62. La LOM (ley 2756), así como el Preámbulo de la Constitución provincial,
y sus arts. 55,5 y 107 le daban las herramientas a la Legislatura santafesina
para delinear los contornos básicos de las autonomías municipales. La CSJN en
Rivademar también les daba argumentos ya en 1978. Mucho antes de que la reforma
del 94 incorporara el art 123. Pero no lo hicieron. Paso la reforma del 94.
Casi 25 años después tampoco lo hicieron. Los legisladores santafesinos, vemos,
ni siquiera se preocuparon por trasladar a la norma constitucional lo que desde
1939 ya se establecía en la LOM en su art 2º. Era tan simple como eso.
Y ahora resurge el impulso autonomista. Rosario y Santa Fe lideran esos
avances. No sé si otros Municipios los sigan. Entre Ríos consagro las
autonomías municipales en la reforma constitucional de 2008 y aun ningún
municipio dictó su Carta Orgánica.
Y con el impulso autonomista surgen los pases de factura. Del lado de
quienes pretenden la autonomía municipal santafesina, argumentan que el
problema es la mora legislativa en reformar la Constitución provincial (léase
gestión Lifschitz y su entusiasmo reeleccionista). Del otro lado, también
autonomista pero “moderado”, cuestionan el apuro (argumento conocido), lo
inconsulto y recuerdan que las reformas constitucionales (Reviglio, Obeid,
Binner, Bonfatti, Lifschitz) fueron casi siempre “sepultadas” por quienes
sostienen que “la culpa es de la mora”. Y agregan, como una “devolución de
gentilezas” que el no a la reforma de la Constitución impide ahora a los
municipios declarar su propia autonomía.
Voy a tomar partido por una de esas posiciones. Y la voy a fundamentar.
Es claro que el mandato de la CN contenido en los arts. 5 y 123 viene siendo
incumplido de manera casi “dolosa” por la Legislatura santafesina y ello
habilitaría, en principio, a que los municipios se “rebelen” y autonomicen.
Habilitaría. En principio. Potencial.
Una Ordenanza declarando la autonomía. Sería posible. ¿Lo sería?
El art 123 CN es taxativo (e imperativo) en su letra: “Cada
provincia dicta su propia constitución, conforme a lo dispuesto por el
Artículo 5° asegurando la autonomía municipal y reglando su
alcance y contenido en el orden institucional, político, administrativo,
económico y financiero.”
De esa letra se sigue, claramente, que la provincia “debe” dictar su
Constitución y que debe ser esa
Constitución la que “asegure” y “regle el alcance y contenido” de las
autonomías. El caso de Santa Fe no es el de Córdoba. Córdoba definió su régimen
municipal autónomo en su Constitución provincial antes de la vigencia
del 123, cumpliendo con el art 5 de la CN. Santa Fe no lo hizo, y ahora el 123
es el que determina quién debe hacerlo.
En ese mismo orden de ideas, podemos decir, entonces, que si debe ser
la Constitución provincial la que debe asegurar y reglar el contenido y alcance
de las autonomías, ello operaría como un “marco de presupuestos básicos” aplicable
a todos los municipios que definan o decidan, conforme a ese marco, darse o
declarar su autonomía. De lo contrario, sin un ordenamiento mínimo, se corre (o
se correría) el riesgo de tener un régimen municipal diferente por cada ciudad
de la provincia.
Con estos argumentos, queda claro, en mi opinión, que, más allá de la
expresa orden constitucional (arts 5 y 123), y la evidente mora legislativa
provincial en adecuar la Constitución provincial a esos preceptos que consagran
la autonomía, no es posible declarar, y aún menos “consagrar” legislativamente
la autonomía municipal a través de una Ordenanza, válida para un municipio en
particular, y definida en sus alcances y contenido con el Ejecutivo provincial.
Ninguno de los órganos, ni los Concejos, ni el Legislativo ni el Ejecutivo, tienen
facultades para ello. Quien debe asegurar y definir los lineamientos básicos
sobre los alcances y contenidos de las autonomías, con carácter de norma
general y cristalizarla en el texto constitucional es una Convención. Recién a
partir de allí operan las facultades legislativas de los municipios, con la
posibilidad de dictar sus Cartas Orgánicas
Las omisiones legislativas son precisamente eso, olvidos, descuidos o negligencia (mala praxis) de las Legislaturas, no del Poder Ejecutivo. De esta Legislatura, y de todas las anteriores. Se perdieron varias oportunidades y no es válido echarse culpas mutuas.
Respecto del proyecto de Ordenanza en particular, me parece atinado hacer algunas observaciones:
1-
La “declaración” de autonomía en abstracto, por Ordenanza, más allá de
lo dicho sobre las facultades (o ausencia de ellas) a este respecto, no tiene
ningún efecto que no sea el meramente declarativo. La sola mención del 123 CN
echa por tierra toda otra pretensión, en tanto ese artículo pone en cabeza de
la Constitución el aseguramiento de “las autonomías” y la reglamentación de su
alcance y contenidos. Los políticos locales deberán reclamarle a sus referentes
provinciales respecto de la fallida reforma constitucional
2- La Comisión para la redacción del anteproyecto debería ser
independiente del órgano deliberativo, no estar bajo su órbita
3- El proceso también debería considerar la participación de otros
estamentos sociales, ONGs, vecinales, colegios profesionales (arquitectos,
ingenieros, etc) y mecanismos de participación como audiencias, debates, etc.,
para dar a conocer el proyecto
4-
Si la Comisión debe realizar un anteproyecto y elevarlo al Concejo para
su “aprobación”, no hay mucho para decir. Debería elevarlo para su
“tratamiento”. Y si se dispone la convocatoria de Convencionales “en
oportunidad de su tratamiento”, y no luego de “su aprobación”, están haciendo
tortilla sin romper los huevos.
5-
Finalmente, el art 4 constituye una “precuela” del proyecto de
Ordenanza, en tanto el art 1 de la misma declara la “autonomía plena”, mientras
el 4 establece la coordinación con el Ejecutivo para determinar “…los alcances de la
autonomía declarada por la presente.”. ¿Qué va a coordinar con el Ejecutivo si ya
declaró la autonomía plena en el art. 1??
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